태양광 이격거리 완화한다더니…지자체는 진입도로·완충공간 규제로 ‘우회 장벽’ 쌓나 > 정책/범

태양광 이격거리 완화한다더니…지자체는 진입도로·완충공간 규제로 ‘우회 장벽’ 쌓나

김서진 기자

2026-11-13 17:42 0

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- 도로 이격거리 규제 풀리자 개발행위허가 기준으로 새로운 규제 논란

- 전국 지자체 조례 정비 지연에 사업자 혼란…중앙정부 관리·감독 필요

정부가 태양광 발전시설의 과도한 이격거리 규제를 완화하고 재생에너지 보급 확대에 나섰지만, 지방자치단체의 각종 개발행위허가 기준이 또 다른 진입장벽으로 작용하고 있다는 지적이 제기되고 있다.

기존 도로와 주거지역으로부터 일정 거리를 두도록 하는 직접적인 이격거리 규제가 완화되자, 일부 지자체가 진입도로의 포장 폭, 발전시설과 부지 경계 사이의 완충공간, 개발부지 내 시설물 설치 비율 등 별도의 개발행위허가 조건을 통해 태양광 발전사업을 제한하고 있다는 것이다.

발전사업자들은 이를 두고 사실상 이격거리 규제를 다른 이름으로 되살리는 것 아니냐며 우려하고 있다. 특히 도로 폭을 과도하게 요구하거나 사업부지의 상당 부분을 발전시설로 활용하지 못하도록 하는 기준은 토지 이용 효율을 떨어뜨리고 사업비를 증가시켜 중소규모 태양광 사업자의 사업 추진 자체를 어렵게 만들 수 있다는 주장이다.

정부는 규제 완화, 현장은 여전히 규제의 벽

정부는 2026년 9월 18일부터 태양광 발전시설의 이격거리 규제에 국가 차원의 상한을 적용했다. 개정된 「재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 시행령」에 따르면 태양광 발전시설은 주택과 관련해 최대 200m 범위 안에서 지자체 조례로 이격거리를 정할 수 있으며, 도로를 기준으로 한 별도의 이격거리 규제는 허용하지 않는 방향으로 제도가 개편됐다. 이는 지자체마다 제각각이었던 이격거리 규제를 합리화하고, 과도한 입지 제한으로 위축됐던 재생에너지 사업을 활성화하기 위한 조치다. 그러나 법령 개정 이후에도 현장에서는 혼란이 이어지고 있다.

뉴스토마토가 2026년 10월 19일 보도한 기후솔루션의 조사에 따르면, 기존 태양광 이격거리 규제를 운영해 온 전국 129개 지자체 중 114곳의 공식 답변을 분석한 결과 9곳이 법 시행 이후에도 기존 조례의 이격거리 기준을 적용하겠다고 답했다.

또한 조사 대상 129곳 가운데 118곳이 상위법령과 충돌할 소지가 있는 기존 조례 조항을 하나 이상 유지하고 있었으며, 75곳은 조례 개정 절차에 착수한 사실조차 확인되지 않은 것으로 나타났다.

이는 중앙정부가 법률과 시행령을 개정하더라도 지방행정 현장에서 이를 제대로 반영하지 못하면 정책 효과가 제한될 수 있음을 보여준다.

발전사업자들이 특히 문제를 제기하는 부분은 개발행위허가 과정에서 적용되는 별도의 시설 설치 기준이다. 대표적으로 거론되는 규제는 다음과 같다.

첫째, 태양광 발전시설 진입도로의 포장 폭을 일정 수준 이상 확보하도록 하는 조건이다.

일부 사업 현장에서는 포장도로 폭 4m 이상과 같은 기준이 거론되고 있다. 기존 농로와 현황도로를 이용할 수 있는 부지임에도 도로 확장과 추가 포장을 요구할 경우 토지 소유자의 동의를 다시 받아야 하고, 도로 확장에 따른 토목공사비와 토지사용 비용까지 발생한다.

특히 산지나 농촌지역의 소규모 발전사업은 기존 도로를 활용하는 경우가 많은 만큼, 진입도로 폭을 일률적으로 강화하면 사업성이 크게 떨어질 수밖에 없다.

둘째, 태양광 모듈의 수평투영면적 비율을 제한하는 방식이다.

일부 사업자들이 제보하는 수평투영면적 40% 이하 기준이 실제 조례나 개발행위허가 기준에 적용된다면 사업부지 활용도에 상당한 영향을 미칠 수 있다.

예를 들어 1만㎡의 부지를 확보하더라도 발전시설의 수평투영면적을 40% 이하로 제한하면 모듈 설치 면적은 최대 4,000㎡ 수준으로 제한된다.

이는 동일한 토지를 확보하고도 설치 가능한 설비 규모를 줄이는 결과로 이어질 수 있다. 토지 매입비와 인허가 비용은 그대로 부담하면서 발전용량은 감소하기 때문에 사업 수익성에 직접적인 타격을 줄 수 있다는 것이 사업자들의 설명이다.

셋째, 사업부지 경계와 태양광 발전시설 사이에 일정 폭 이상의 완충공간을 확보하도록 하는 규제다.

부지 경계에서 발전시설까지 4m 이상의 공간을 확보하도록 한다면 부지 면적이 작은 사업장일수록 실제 활용 가능한 면적은 급격히 줄어든다.

여기에 일정 높이 이상의 수목 식재나 울타리 설치까지 요구한다면 추가적인 공사비와 유지관리 부담도 발생한다.

물론 도로 안전, 배수, 경관, 주변 토지 이용과의 조화 등을 위한 합리적인 개발행위 기준은 필요하다. 그러나 객관적인 안전·환경상 필요성을 넘어 일률적이고 과도한 기준을 적용한다면 이는 사실상 태양광 발전사업을 제한하는 새로운 규제로 기능할 수 있다는 비판을 피하기 어렵다.

이러한 논란과 관련해 국가법령정보센터에서 확인되는 사례 중 하나가 경북 영덕군이다. 영덕군 군계획 조례 제20조의3은 태양광 발전시설의 개발행위허가 기준을 규정하고 있다.

해당 조례 제3항은 개발행위허가 시 진입도로가 포장도로인 경우 포장 폭을 3m 이상 확보하도록 명시하고 있다.

또 제4항은 사업부지 경계와 태양광 발전시설 사이에 최소 2m 이상의 완충공간을 확보하도록 하고 있으며, 해당 공간에 주변 경관과 조화되는 높이 2m 이상의 수목을 식재하도록 규정하고 있다.

다만 발전시설끼리 맞닿는 경계의 경우 일정 조건을 충족하면 완충공간을 확보하지 않을 수 있고, 농촌태양광사업이나 기존 건축물 위 설치 등은 예외를 인정할 수 있도록 하고 있다. 이 조례는 2024년 11월 4일 일부 개정돼 시행됐다.

문제는 이러한 기준이 개별 사업의 실제 도로 여건이나 주변 환경에 대한 구체적인 검토 없이 일률적으로 적용될 경우 사업자에게 불필요한 부담을 줄 수 있다는 점이다.

진입도로 폭과 완충공간 기준은 단순한 행정상 숫자가 아니다. 사업부지 확보, 토지사용 동의, 설계 변경, 토목공사, 발전시설 배치와 사업비에 직접적인 영향을 미치는 실질적인 인허가 조건이다.

따라서 해당 기준이 필요한 목적과 규제 수준이 합리적인지, 그리고 다른 대체수단은 없는지에 대한 검토가 필요하다.

충남 천안시의 도시계획 조례 역시 최근 개정 동향을 살펴볼 필요가 있다. 국가법령정보센터에 따르면 천안시 도시계획 조례는 2026년 11월 2일 일부 개정됐으며, 2027년 2월 1일 시행 예정이다.

다만 조례 개정 사실만으로 태양광 발전시설에 대한 추가 규제가 강화됐다고 단정할 수는 없다. 실제 적용되는 조항과 별표, 개정 전후 내용을 구체적으로 비교해야 한다.

이처럼 지자체별 조례 개정 과정에서 태양광 발전시설에 적용되는 도로 조건, 개발부지 면적 기준, 완충공간 및 시설물 배치 기준이 어떻게 바뀌는지 지속적으로 확인할 필요가 있다.

특히 발전사업자들이 제보하는 진입도로 4m, 수평투영면적 40%, 부지 경계 완충공간 4m 등의 기준은 해당 수치가 실제 조례에 명문화됐는지, 내부 개발행위허가 지침인지, 개별 사업에 대한 행정청의 요구사항인지 구분해 조사해야 한다.

여기서 중요한 법적 쟁점이 발생한다. 지자체는 국토계획법 등 관계 법령에 따라 개발행위허가 기준을 정하고, 도로 안전과 배수, 경관 및 주변 토지 이용을 고려해 합리적인 조건을 부과할 수 있다.

따라서 이격거리 규제가 완화됐다고 해서 모든 개발행위허가 기준까지 자동으로 폐지되는 것은 아니다. 그러나 상위법령에서 허용하지 않는 도로 이격거리 규제를 진입도로 폭이나 완충공간 등의 명목으로 사실상 동일한 제한을 가하는 방식으로 운영한다면 법률상 문제가 발생할 수 있다.

특히 규제의 명칭이 아니라 실제 목적과 효과가 중요하다. 예를 들어 도로와 발전시설 사이의 거리를 확보하도록 하는 것이 아니라, 도로 포장 폭을 안전상 필요 이상으로 확대하도록 요구하면서 사실상 사업 입지를 제한한다면 그 기준의 필요성과 비례성이 검토돼야 한다.

수평투영면적 비율이나 부지 경계 완충공간 역시 마찬가지다. 해당 기준이 법령의 위임 범위 안에서 적법하게 마련됐는지, 구체적인 지역 여건과 안전상 필요성에 근거한 것인지, 다른 개발사업과 비교해 태양광에만 과도하게 적용되는 것은 아닌지 따져봐야 한다.

법률 전문가들은 개별 조례의 위법 여부를 판단할 때 상위법령의 위임 범위와 규제 목적, 비례원칙 등을 종합적으로 검토해야 한다고 설명한다.

이러한 규제가 현장에서 더욱 심각하게 받아들여지는 이유는 중소 태양광 발전사업자의 사업 구조와도 관련이 있다.

대규모 사업자는 도로 확장과 부지 추가 확보, 설계 변경에 필요한 비용을 감당할 여력이 상대적으로 크지만, 수백 kW급 소규모 사업자는 작은 추가 비용에도 사업성이 크게 흔들린다.

예를 들어 기존 농로를 이용할 수 있었던 사업에 4m 포장도로 확보 조건이 추가된다면 도로 확장에 필요한 토지사용 동의부터 다시 받아야 한다.

부지 경계에 완충공간을 추가로 확보하면 모듈 배치를 변경해야 하고, 발전용량 감소에 따라 예상 매출과 금융조달 계획도 다시 수립해야 한다.

사업 초기에는 발전사업허가와 토지사용승낙을 완료했더라도 개발행위허가 단계에서 새로운 조건이 제시되면 설계 변경과 추가 비용이 발생한다.

결국 사업자는 인허가 기간 연장, 금융비용 증가, EPC 계약 변경, 사업 매각 지연 등 연쇄적인 부담을 떠안게 된다.

태양광 발전사업을 확대하겠다는 정부 정책과 달리 현장에서는 인허가 불확실성이 커지는 모순이 발생하는 것이다.

태양광 발전사업자들의 적극적인 제보 필요

태양광 이격거리 완화는 법령 개정만으로 완성되는 정책이 아니다. 실제 인허가 현장에서 규제가 합리적으로 개선돼야 사업자들이 변화를 체감할 수 있다.