국제 에너지금융 연구기관인 에너지시프트인스티튜트(Energy Shift Institute)가 2026년 11월 발표한 보고서에 따르면 한전은 올해 상반기 약 54억달러의 순이익을 기록했지만 부채도 약 881억달러에 달했다. 보고서가 집계한 부채비율은 269%로 2022년 383%보다 낮아졌지만 여전히 높은 수준이다. 한전의 연결재무제표상 부채총계는 이보다 훨씬 큰 210조원대로 부채 지표의 차이를 고려하더라도 재무 부담이 상당하다는 사실은 달라지지 않는다.

AI 생성 이미지

더욱 주목할 부분은 자금조달 능력이다. 에너지시프트인스티튜트는 한전의 2025년 내부자금 부족 규모를 약 129억달러, 원화로 약 18조원으로 추산했다. 분석 대상인 아시아 주요 전력기업 가운데 가장 큰 규모다. 흑자 전환으로 수익성은 개선됐지만 자체적으로 대규모 신규 투자를 감당하기에는 여전히 한계가 있다는 의미다.

반면 투자 수요는 계속 늘고 있다. 정부는 2030년까지 재생에너지 설비용량을 100GW로 확대하고 2040년까지 석탄발전소 상당수를 폐쇄할 계획이다. 반도체 산업단지와 인공지능 데이터센터 확충에 따른 전력수요 증가에도 대응해야 한다. 한전은 2038년까지 송전·변전 인프라에 약 530억달러, 원화로 약 74조원을 투자할 계획이지만 이를 뒷받침할 안정적인 재원 확보는 여전히 과제로 남아 있다.

정부도 이러한 문제를 인식하고 있다. 한전의 회사채 발행한도를 한시적으로 확대했고, 자본확충 방안도 추진하고 있다. 그러나 추가 차입은 부채 부담을 키우고 전기요금 인상은 가계와 산업계의 비용 증가로 이어진다. 재정지원 역시 정부의 재정 부담을 수반한다. 결국 에너지 전환에 필요한 막대한 비용을 누가, 어떤 원칙에 따라 부담할 것인지가 핵심적인 정책 과제가 된 셈이다.

이 과정에서 경계해야 할 것은 한전의 재무적 어려움이나 전력망 투자 부족에 따른 부담이 재생에너지 발전사업자, 특히 태양광 발전사업자들에게 과도하게 전가되는 상황이다. 태양광 발전사업자들은 정부의 재생에너지 확대 정책과 당시의 전력시장 제도를 바탕으로 발전소에 투자했다. 상당수 사업자는 자기자본과 금융기관 대출을 통해 발전소를 건설했으며, 장기간의 전력판매 수입으로 원리금과 운영비를 충당하는 구조를 갖고 있다. 발전량 감소나 전력판매 가격 하락은 단순한 수익 감소를 넘어 금융비용 부담과 사업 안정성에 직접적인 영향을 미친다.

최근 전력시장의 변화는 이러한 우려를 키우고 있다. 계통 부족에 따른 출력제어가 발생하는 가운데 지역별 한계가격제(LMP) 도입과 재생에너지 계약시장 전환이 추진되고 있다. 지역별 전력수급 상황을 가격에 반영하고 발전입지를 효율적으로 유도한다는 제도적 취지는 이해할 수 있다. 그러나 제도 개편의 필요성이 기존 발전사업자의 투자수익 감소를 당연한 결과로 받아들여야 한다는 의미는 아니다.

특히 발전소 건설 당시 예상하기 어려웠던 제도 변경으로 기존 사업자의 수익구조가 크게 달라진다면 투자 신뢰의 문제가 발생한다. 정부의 인허가와 당시 시장제도에 따라 투자한 사업자들에게 사후적으로 새로운 위험을 부담시키는 것이 합리적인지 검토할 필요가 있다. 제도 개편이 불가피하다면 기존 사업자에 대한 경과조치와 손실 분담 원칙이 함께 마련돼야 한다.

전력망 부족 문제도 마찬가지다. 송전망과 변전설비는 국가 전력공급 체계를 유지하기 위한 핵심 기반시설이다. 발전사업자가 개별적으로 해결할 수 없는 계통 혼잡과 접속 지연에 따른 비용을 발전사업자의 수익 감소로만 처리하는 것은 지속 가능한 방식이라고 보기 어렵다. 출력제어가 불가피한 상황이라도 그 원인과 책임, 손실 배분 기준을 명확히 하는 것이 우선이다.

한전의 투자구조 역시 살펴볼 필요가 있다. 에너지시프트인스티튜트에 따르면 한전의 설비투자 계획에서 신재생에너지 관련 투자 비중은 4.1%에 그친다. 반면 석탄·LNG 관련 투자는 약 24%, 원자력발전 건설은 약 23%를 차지한다. 물론 재생에너지 100GW는 한전이 단독으로 달성할 목표가 아니며 민간의 발전설비 투자가 중요한 역할을 담당한다. 그렇다면 한전은 민간이 생산한 전력을 안정적으로 수용할 수 있도록 전력망 확충에 역량을 집중할 필요가 있다.

문제는 민간의 투자 확대를 기대하면서 정작 투자 안정성을 저해하는 제도적 불확실성이 커질 수 있다는 점이다. 출력제어에 따른 발전 기회 상실과 전력시장 가격 변동, 제도 변경에 따른 수익 감소 위험이 중첩되면 신규 투자에 대한 판단도 보수적으로 바뀔 수밖에 없다. 재생에너지 확대에 민간자본이 필수적이라면 그 자본이 지속적으로 유입될 수 있는 시장 환경부터 마련해야 한다.

에너지시프트인스티튜트는 석탄발전의 LNG 전환 역시 한전의 재무 부담을 확대할 수 있다고 지적했다. 국제 연료가격 변동에 따른 비용 증가가 전기요금에 반영되지 못하면 한전의 부채와 이자 부담이 다시 커질 수 있다는 것이다. 발전원 전환과 전력망 확충에 수반되는 다양한 재무적 위험을 종합적으로 관리해야 할 이유다.

오는 12월 발표 예정인 제12차 전력수급기본계획은 발전설비 확대 목표뿐 아니라 이를 실현할 재원 조달 방안과 비용 분담 원칙을 구체적으로 제시해야 한다. 정부와 한전, 민간 발전사업자가 각각 어떤 역할과 책임을 부담할 것인지 명확히 하고, 기존 투자자의 예측 가능성을 보호할 제도적 장치도 함께 검토해야 한다.

한전의 재무구조 개선은 필요한 과제다. 민간 발전사업자 역시 합리적인 시장위험을 부담해야 한다. 그러나 국가 전력망의 투자 부족과 정책 변경에서 발생하는 위험까지 특정 사업자들에게 집중시키는 것은 별개의 문제다. 한전의 부채를 줄이는 것과 태양광 발전사업자의 정당한 투자수익을 보호하는 것은 상충하는 목표가 아니다.

에너지 전환의 비용은 공정하게 분담돼야 한다. 한전의 재무위기를 해결하기 위해 태양광 발전사업자들의 희생을 먼저 요구해서는 안 된다. 국가 에너지 전환의 성패는 목표의 크기보다 그 목표를 실현하는 과정에서 비용과 책임을 얼마나 합리적으로 배분하느냐에 달려 있다.

지난 27일(이상 현지 시간 기준) 런던 임페리얼 칼리지에서 그랜덤 연구소(Grantham Institute)가 주최한 연례 강연이 열렸다. 연단에는 지난 3월까지 12년간 파리 시장을 지낸 안 이달고(Anne Hidalgo)가 섰다. 강연의 제목은 '저항에 맞선 진보(Progress in the Face of Pushback)'. 기후정책을 추진하는 과정에서 마주한 정치적 저항과 이를 극복한 경험이 주제였다.

이달고가 소개한 파리의 변화는 구체적이었다. 600여 개 공립학교 가운데 300곳 이상에서 주변 도로를 보행자 중심으로 전환했다. 자동차가 차지했던 공간은 아이들의 안전한 통학로와 녹지로 바뀌었다. 지난 20년간 도시의 교통량은 40% 이상 감소했고 대기오염도 크게 개선됐다.

사진 출처 : Anne Hidalgo

그러나 이날 강연에서 더욱 주목할 대목은 정책의 성과보다 이를 실현하는 과정에서 겪은 정치적 저항이었다. 이달고는 취임 초기 자동차 제조업체 최고경영자로부터 기후정책의 방향을 바꾸지 않으면 정치적 평판을 훼손하겠다는 위협을 받았다고 회고했다. 산업계의 반발과 언론의 비판 속에서도 정책을 관철했다는 설명이다.

파리의 변화는 단순한 교통정책이 아니다. 자동차에 내주었던 도시의 공간을 시민에게 돌려주는 정치적 결정이었다. 프랑스 철학자 앙리 르페브르가 주장한 '도시에 대한 권리'를 떠올리게 한다. 도시는 자본과 행정의 효율성만을 위해 존재하는 공간이 아니라 시민들이 함께 만들어가는 삶의 터전이라는 사유다. 자동차보다 보행자를, 교통의 효율보다 시민의 건강과 안전을 우선한 이달고의 정책은 이러한 철학의 실천으로 읽힌다.

물론 변화에는 비용이 따른다. 자동차 통행 제한은 운전자와 상인들에게 불편을 초래하고, 대중교통이 부족한 외곽 주민들에게는 새로운 부담이 될 수 있다. 따라서 기후정책은 환경적 성과뿐 아니라 그 비용과 혜택이 누구에게 돌아가는지도 따져야 한다.

이날 토론에서 강조된 '정의로운 전환(Just Transition)'이 바로 그 문제다. 대기오염은 모든 시민에게 영향을 미치지만 피해는 공평하게 분배되지 않는다. 경제적으로 취약한 계층일수록 오염된 환경에 노출되기 쉽고 이를 회피할 수단도 부족하다. 깨끗한 공기는 부유한 사람들의 선택적 소비재가 아니라 모든 시민의 권리여야 한다.

이달고는 정책의 정당성을 확보하기 위해 시민 참여도 강조했다. 무작위로 선정된 100명의 시민이 주요 정책을 논의하는 시민 의회가 대표적이다. 정치적 신념만큼 중요한 것은 시민의 동의라는 사실을 보여준다. 모든 반대에 굴복한다면 변화는 불가능하지만, 모든 반대를 무시한다면 그것은 리더십이 아니라 독선이다. 필요한 것은 방향에 대한 확신과 과정에 대한 민주적 정당성이다.

이러한 논의는 한국의 에너지 전환에도 시사하는 바가 크다. 정부는 재생에너지 확대를 약속하지만 전력망 확충은 이를 따라가지 못한다. 출력제어에 따른 손실은 발전사업자가 감수하고, 제도 변경의 불확실성도 상당 부분 민간에 전가된다. 에너지 전환이라는 공익을 위해 투자를 요구하면서 정작 그 비용과 위험을 특정 집단에 떠넘긴다면 이를 정의로운 전환이라고 부르기 어렵다.

파리의 도로와 한국의 전력망은 서로 다른 문제지만 공통된 질문을 던진다. 기존의 이해관계를 바꾸는 과정에서 누가 이익을 얻고 누가 비용을 부담하는가. 기후정책은 필연적으로 저항을 불러온다. 그러나 정당한 우려와 기득권을 지키기 위한 저항은 구분해야 한다. 정치의 역할은 그 갈등을 외면하지 않고 공정하게 조정하는 데 있다.

기후위기에 대응할 기술은 이미 상당 부분 확보되어 있다. 태양광과 풍력, 에너지저장장치와 전기차는 더 이상 먼 미래의 기술이 아니다. 물론 기술 혁신과 기반시설 확충은 계속 필요하다. 하지만 기술이 존재한다는 사실과 그것이 사회에 정착하는 것은 전혀 다른 문제다. 결국 기술을 사회적 변화로 연결하는 것은 정치의 역량이다.

이날 이달고의 강연은 파리의 성공담이라기보다 변화의 정치학에 관한 이야기였다. 기후정책에는 기득권의 저항을 감수할 용기가 필요하다. 동시에 시민의 동의를 구하고 전환의 비용을 공정하게 나눌 책임도 따른다. 기후위기를 명분으로 민주주의를 우회할 수는 없다. 오히려 기후위기가 심각할수록 민주주의는 더욱 정교하게 작동해야 한다.

기후정책의 성패는 얼마나 많은 탄소를 줄였는가에만 있지 않다. 그 과정에서 누구의 삶이 나아졌고, 누구의 권리가 회복됐는지도 함께 물어야 한다. 기술은 변화의 가능성을 제공하지만, 그 가능성을 현실로 만드는 것은 결국 정치다.

친환경 에너지 웹진에서 일하면서 적지 않은 제보를 받는다. 대부분 태양광 발전사업자들의 하소연이다. 사업 과정에서 겪는 불편과 불합리한 제도에 대한 불만이 주를 이룬다. 물론 모든 주장이 타당한 것은 아니다. 자신의 이해관계만 앞세우거나 제도의 취지를 충분히 이해하지 못한 채 불만을 제기하는 경우도 있다. 그러나 관련 공기업과 공공기관의 업무 처리에 관한 하소연만큼은 귀담아들을 필요가 있다. 비슷한 문제가 반복해서 등장하기 때문이다.

최근 한 발전사업자로부터 제보를 받았다. 한국전력에 전신주 인입 공사비를 납부했지만 정작 공사가 언제 진행되는지 안내받지 못했다는 내용이다. 사업자는 공사 일정에 맞춰 후속 작업을 준비해야 하지만 기약 없는 기다림 속에서 전체 사업 일정에 차질을 빚었다고 한다. 비용을 청구하고 수납하는 절차는 명확하지만 정작 공사 일정을 안내하고 사업자의 계획을 지원하는 절차는 제대로 작동하지 않은 셈이다.

AI 생성 이미지

한국에너지공단의 발전설비 확인 업무도 마찬가지다. 최근 국회에 제출된 자료에 따르면 지난해 재생에너지공급의무화제도(RPS) 설비확인에 소요된 평균 기간은 57.9일에 달했다. 규정상 처리기간을 훌쩍 넘긴 것이다. 발전설비 확인이 늦어지면 REC 발급과 판매 일정에도 영향을 미친다. 발전사업자에게 시간은 곧 비용이다. 금융비용은 하루도 빠짐없이 발생하지만 행정 절차가 지연된 데 따른 부담은 고스란히 사업자의 몫이다.

이들 사례에는 공통점이 있다. 매뉴얼은 존재하지만 사업자에게 충분히 안내되지 않거나 현장에서 제대로 작동하지 않는다는 점이다. 공공기관은 정해진 절차에 따라 업무를 처리한다고 설명한다. 그러나 사업자 입장에서 중요한 것은 절차의 존재 자체가 아니라 예측 가능한 일정과 결과다. 언제까지 기다려야 하는지조차 알 수 없는 행정은 정상적인 사업 환경이라고 보기 어렵다.

더욱 답답한 것은 정부의 정책 방향이다. 정부는 재생에너지 확대를 강조하면서도 발전사업자들에게는 끊임없이 가격 경쟁력을 요구한다. 최근 RPS를 대체할 계약시장 도입 과정에서도 재생에너지 조달비용을 낮추겠다는 목표가 전면에 등장했다. SMP를 비롯한 발전사업자의 수익구조에 대한 가격 인하 압박 역시 같은 맥락이다.

물론 재생에너지의 가격 경쟁력을 높여야 한다는 목표 자체를 부정할 이유는 없다. 문제는 비용을 낮출 수 있는 사업 환경을 조성하기보다 사업자에게 낮은 가격을 먼저 요구한다는 데 있다. 계통 접속은 지연되고 행정 절차는 불투명하며 금융비용은 사업자가 감당해야 한다. 이런 상황에서 판매가격만 낮추라고 요구하는 것은 앞뒤가 맞지 않는다. 비용을 줄일 수 있는 제도적 기반을 마련하는 것이 먼저다.

이 와중에 한국전력의 성과급 논란까지 불거졌다. 국회에 제출된 자료에 따르면 한전은 2022년부터 올해 9월까지 임직원에게 8,032억원이 넘는 성과급을 지급했다. 지난해 말 부채비율은 여전히 444%에 달했고 5년 연속 재무위험기관으로 지정됐다. 그럼에도 정부 경영평가에서는 2년 연속 A등급을 받았다.

물론 한전의 경영실적이 개선됐다는 사실은 인정해야 한다. 대규모 적자에서 벗어나 흑자로 전환한 것도 분명한 성과다. 성과급 지급 자체를 무조건 비난할 일도 아니다. 다만 송전망 구축 지연으로 발전사업자들이 어려움을 겪는 현실에서 국가기간망 적기확충 지표가 만점을 받았다는 사실은 쉽게 납득하기 어렵다. 공기업의 성과는 재무제표뿐 아니라 그 서비스를 이용하는 국민과 기업이 체감하는 결과로도 평가받아야 한다.

발전사업자에게는 효율과 경쟁을 요구하면서 공공기관의 행정 지연과 비효율에는 관대한 구조라면 공정한 시장이라고 할 수 없다. 발전사업자 역시 경쟁력을 갖춰야 한다. 그러나 그 경쟁은 투명한 정보와 예측 가능한 행정, 합리적인 계통 접속 환경이라는 최소한의 조건 위에서 이루어져야 한다.

에너지 전환은 정부나 공기업만의 사업도 아니고 민간 발전사업자만의 책임도 아니다. 정부는 제도를 설계하고 공기업은 기반을 제공하며 민간은 투자와 위험을 감수한다. 어느 한쪽이라도 제 역할을 하지 못하면 전체 시스템은 흔들릴 수밖에 없다.

진정한 발전은 함께 발전하는 것이다. 공기업의 경영성과와 정부의 정책 목표가 민간사업자의 일방적인 희생 위에서 달성된다면 그것은 지속 가능한 성과가 아니다. 당장의 비용 절감은 가능할지 몰라도 결국 투자 위축과 산업 생태계의 약화라는 더 큰 비용으로 돌아올 것이다.

거창한 지원책에 앞서 약속한 절차를 지키고 일정을 투명하게 알리는 일부터 시작해야 한다. 매뉴얼이 있다는 사실보다 중요한 것은 그 매뉴얼이 현장에서 제대로 작동하는가 하는 문제다. 재생에너지 산업이 필요로 하는 것은 특별한 대우가 아니다. 누구나 예측할 수 있고 누구에게나 공정하게 적용되는 정상적인 사업 환경이다.

- 기후솔루션·전국태양광발전협회 기자회견…부령 제정·공개 범위 확대 촉구

- 접속 문 넓힌 정부, 2030년 100GW 실현하려면 투자 예측가능성도 확보해야

태양광 발전사업자가 전력망 계통정보 공개 기준을 정부가 마련하지 않아 기본권을 침해당했다며 15일 기후에너지환경부(기후부) 장관을 상대로 헌법소원심판을 청구했다. 청구인 측은 전기사업법 제20조의2가 위임한 정보공개 기준을 부령으로 제정하지 않은 정부의 '행정입법부작위'가 영업의 자유와 알 권리, 평등권을 침해했다고 주장했다. 기후솔루션과 전국태양광발전협회는 같은 날 헌법재판소 앞에서 기자회견을 열고 계통정보 공개 기준 마련을 촉구했다.

전기사업법 제20조의2는 2019년 4월 23일 공포된 법률 제16364호로 신설돼 같은 해 10월 24일 시행됐다. 송전·배전사업자가 다른 전기사업자의 설비 이용을 위해 전기설비 용량과 이용 현황 등의 정보를 부령으로 정하는 바에 따라 공개하도록 한 규정이다. 그러나 시행 후 7년 가까이 지나도록 공개 범위와 방식을 구체화할 부령은 제정되지 않았다. 이번 헌법소원은 정부가 법률이 위임한 세부 규정을 만들지 않은 것이 헌법에 위반되는지 판단을 구한다.

기후솔루션 제공

기후솔루션 하정민 변호사는 “이번 헌법소원은 전기사업법 제20조의2에 따라 기후에너지환경부가 마련하여야 할 정보공개 기준을 제정하지 않은 것이 헌법에 위반된다는 점을 묻는 사건”이라고 밝혔다. 이어 “재생에너지 사업자들이 충분한 정보를 바탕으로 사업을 계획하고 투자할 수 있는 환경이 마련되기를 기대한다”고 말했다.

청구인은 2026년 4월경 태양광 발전소 2곳을 설치하기 위해 한전을 통해 계통 여유용량을 확인한 뒤 발전사업 허가를 신청했다. 그러나 한전이 ‘주변압기 용량 부족에 따른 전력계통 연계 불가’ 의견을 제출했다는 이유로 불허가처분을 받았다. 청구인 측은 인허가 절차가 진행되는 사이 다른 사업자가 접속 용량을 선점한 것으로 설명했다. 이미 토지 관련 비용과 인허가 비용 등을 지출한 청구인은 전기설비의 접속가능용량 및 접속대기현황 등 정확한 계통정보를 사전에 확보했다면 투자 지역과 시기, 규모를 달리 판단해 손실을 피할 수 있었다고 주장한다.

이는 개별 사례에 그치지 않는다. 전국태양광발전협회 최진 부회장은 기자회견에서 사업자가 수억 원을 들여 인허가를 마치고 정식 접속 신청을 한 뒤에야 상세한 계통 검토 결과를 알 수 있다고 지적했다. 인허가를 진행하는 수개월에서 수년 사이 여유 용량이 소진되더라도 사업자는 그 과정을 알 방법이 없다는 것이다. 최 부회장은 "기후에너지환경부는 지난 7년간 방치해 온 전기사업법 제20조의2 위임 부령을 즉각 제정하라"고 촉구했다.

현재 계통정보가 전혀 공개되지 않는 것은 아니다. 정부는 변전소별·연도별 여유용량과 망 보강계획 등을 한전ON에서 확인할 수 있다고 안내하고 있다. 그러나 일부 정보를 조회할 수 있다는 것과, 투자 판단에 필요한 정보가 명확한 기준에 따라 갱신·제공된다는 것은 다른 문제라는 것이 청구인 측의 문제의식이다.

양 단체는 이번 소송이 접속 보장 요구가 아니라는 점도 분명히 했다. 공동기자회견문은 "우리는 모든 발전사업의 접속이나 수익을 보장해 달라고 요구하는 것이 아니다"라며 "사업자가 계통 접속 여건을 파악하고 각자 감당할 수 있는 위험에 따라 투자 여부를 판단할 수 있도록, 그에 필요한 계통정보 공개기준을 기후부가 마련해 달라는 것"이라고 강조했다.

정부는 지난 9월 29일 전력망 혁신대책을 발표하며 2030년 재생에너지 100GW 이상 보급을 위한 전력망 체계 개편을 제시했다. 호남권 계통관리변전소 지정 해제와 유연접속 확대 등은 재생에너지 사업의 진입 기회를 넓히는 개선이다. 다만 연결 기회가 늘어나는 것과, 사업자가 언제 연결되고 어떤 조건에서 전기를 판매할 수 있는지 판단할 수 있는 것은 별개의 문제다. 계통정보가 불투명하면 사업자는 접속 가능성을 판단하지 못한 채 부지와 인허가 비용을 먼저 부담하게 된다. 이런 불확실성이 반복되면 신규 진입과 후속 투자가 위축돼 정부의 보급 목표 달성에도 걸림돌이 될 수 있다.

정보공개는 기존 전력망을 효율적으로 활용하기 위한 기반이기도 하다. 양 단체는 계통 데이터의 접근성과 가독성을 개선해, 사업자가 입지를 검토하는 첫 단계부터 지역별·계통설비별 접속 여건을 비교할 수 있어야 한다고 제안했다. 정보 부족으로 특정 지역에 사업이 몰리거나 접속이 어려운 입지에 비용을 먼저 지출하는 상황을 줄이고, 계통이 수용할 수 있는 지역으로 사업을 유도하자는 취지다.

양 단체는 기자회견에서 정보공개 기준의 부령 제정, 공개 범위의 확대·구체화, 공개 형식과 갱신 주기의 개선을 요구했다. 접속 가능 용량과 대기 현황, 예상 접속 시기, 망 보강 진행 현황, 접속지점별 출력제어 기록·전망 등 사업자의 위험 판단에 필요한 정보를 제공해야 한다는 것이다. 또한 누구나 접근할 수 있는 지도형 데이터로 공개하고, 실시간 공개가 어렵다면 적어도 월 단위로 갱신하며 입력·갱신 시점을 함께 표시할 것을 제안했다. 이는 이번 소송의 직접적인 판단 대상인 기준 미제정 문제와 구분되는 후속 제도 개선 요구다.

해외에서는 이미 계통정보 공개를 제도화하고 있다. 영국은 배전사업자가 변전소별로 접속을 기다리는 사업의 용량과 진행 단계를 매월 공개하도록 했고, 미국은 연방 차원에서 송전사업자에게 접속 가능 용량을 히트맵으로 공개하도록 의무화했다.

국회에서도 전력정보의 접근성과 투명성을 높이기 위한 입법이 추진되고 있다. 이소영, 최기상 의원이 대표발의한 전기사업법 개정안은 접속 가능 용량과 접속 대기 현황 등 공개 대상을 구체화하고, 기관별로 분산된 전력정보를 통합·공개하는 플랫폼을 구축·운영하도록 하는 내용을 담았다. 기후솔루션은 이러한 입법 논의와 별개로 현행 전기사업법이 이미 위임한 정보공개 기준부터 마련해야 한다고 강조했다.

기후솔루션 전력계통시장팀 주다윤 연구원이 낭독한 공동기자회견문에서 양 단체는 "정보공개는 사업자에게 베푸는 혜택이 아니라, 재생에너지를 더 빠르고 효율적으로 늘리는 길"이라고 강조했다. 이어 "계통 접속의 문을 넓히는 것은 시작일 뿐"이라며 "사업자가 언제, 어떤 조건으로 연결되는지 알 수 없다면, 정부의 재생에너지 목표도 실제 투자로 이어지기 어렵다"고 밝혔다.

정부는 기존 RPS 체제에서 전력도매가격(SMP)과 신재생에너지공급인증서(REC) 가격의 변동성이 발전사업자의 수익 불확실성과 금융비용 부담을 키웠다고 설명한다. 새로운 계약시장은 정부가 발전원별 보급 물량을 제시하고 경쟁입찰을 통해 사업자를 선정한 뒤 20년간 고정가격을 보장함으로써 이러한 문제를 해결하겠다는 것이다. 그러나 여기에는 중요한 사실이 빠져 있다. 기존 RPS 체제에서도 이미 20년 장기 고정가격계약제도가 운영되고 있었다는 점이다. 정부가 새로운 제도의 장점으로 강조하는 장기계약은 결코 새로운 정책 수단이 아니다.

그렇다면 정부가 먼저 답해야 할 질문은 명확하다. 기존에도 장기계약이 가능했는데 왜 발전사업자들은 입찰에 적극적으로 참여하지 않았는가. 실제로 고정가격계약 경쟁입찰은 여러 차례 모집 물량을 채우지 못했다. 그 배경에는 정부가 제시한 가격으로 충분한 사업성을 확보하기 어렵다는 사업자들의 판단이 있었다. 장기계약을 체결하더라도 발전소 건설비와 금융비용을 감당하고 적정 수익을 확보할 수 없다면 입찰에 참여할 이유가 없다. 기존 제도의 문제를 계약기간의 불확실성으로만 설명하는 것은 시장의 현실을 지나치게 단순화한 해석이다.

AI 생성 이미지

금융비용 절감이라는 주장 역시 마찬가지다. 안정적인 현금흐름이 금융조달에 유리한 것은 사실이지만 금융기관이 평가하는 것은 계약기간만이 아니다. 예상 매출과 운영비용, 원리금 상환 능력과 투자수익률 등이 종합적으로 고려된다. 아무리 20년간 가격을 보장하더라도 그 가격으로 충분한 수익을 확보하기 어렵다면 금융비용 절감 효과는 제한적일 수밖에 없다. 장기계약은 수익의 예측 가능성을 높일 수 있지만 수익성 자체를 보장하지는 않는다.

재생에너지 발전단가를 낮추려는 정부의 정책 목표 자체를 부정할 이유는 없다. 기술 발전과 규모의 경제를 통해 발전비용을 절감하는 것은 필요한 과제다. 그러나 정부가 원하는 가격과 시장에서 실제로 발전소를 건설할 수 있는 가격은 다르다. 입찰 상한가격을 낮춘다고 해서 설비 구매비와 토지비, 계통연계 비용, 금융비용까지 함께 낮아지는 것은 아니다. 발전단가를 낮추는 정책과 발전사업자에게 낮은 가격을 요구하는 정책은 엄연히 구분돼야 한다.

새로운 계약시장의 본질은 장기계약 도입보다 정부의 시장 개입 확대에 있다. 정부가 보급 물량을 결정하고 경쟁입찰을 통해 계약가격을 형성하는 역할을 강화하는 것이다. 국가 차원에서 재생에너지 보급을 체계적으로 관리할 수 있다는 장점은 있지만 정부의 가격 결정이 시장에 미치는 영향도 그만큼 커진다. 문제는 이러한 변화에 비해 민간 발전사업자의 투자 여건을 개선하기 위한 대책이 충분하지 않다는 점이다.

국내 태양광 산업은 수많은 민간 사업자의 투자로 성장해 왔다. 이들은 인허가와 계통접속 지연, 금융비용 상승, 출력제어에 따른 손실 등 다양한 위험을 감수하며 발전소를 건설하고 운영해 왔다. 그러나 새로운 제도에서는 정부가 제시하는 물량과 가격에 맞춰 경쟁해야 한다. 사업성을 고려하지 않은 가격 경쟁이 지속된다면 민간투자가 위축될 가능성이 크다. 정부가 아무리 높은 보급 목표를 제시하더라도 실제 투자에 나설 사업자가 없다면 목표 달성은 어렵다.

소규모 발전사업자 보호 대책도 실효성을 따져봐야 한다. 정부는 별도의 입찰 트랙을 마련하겠다고 설명하지만 이것만으로 소규모 사업자의 경쟁력이 확보되지는 않는다. 대규모 사업자와 비교해 설비 구매와 시공, 금융조달 과정에서 불리한 조건에 놓인 소규모 사업자들에게는 비용 차이를 반영한 입찰제도와 실질적인 금융지원이 필요하다. 가격 경쟁만 강조한다면 시장이 일부 대형 자본 중심으로 재편될 가능성도 배제할 수 없다.

더욱 주목할 부분은 정부의 홍보 방식이다. 정부 관계기관이 영향력 있는 민간 유튜브 채널을 활용해 정책을 설명하는 것 자체가 문제는 아니다. 그러나 국민의 세금으로 제작을 지원하는 콘텐츠라면 제도의 장점뿐 아니라 예상되는 부작용과 시장의 반론도 충실히 다뤄야 한다. 특히 발전사업자의 수익성과 투자 여건에 직접적인 영향을 미치는 정책을 설명하면서 기존 입찰 미달의 원인과 새로운 제도의 위험을 충분히 논의하지 않는다면 홍보의 객관성과 균형성에 의문이 제기될 수밖에 없다.

정부가 진정으로 재생에너지 발전단가를 낮추고 싶다면 먼저 발전비용을 줄일 수 있는 환경을 조성해야 한다. 금융비용 부담을 완화하고 계통접속 지연을 해소하며 출력제어에 따른 손실을 줄이는 정책이 병행돼야 한다. 에너지저장장치(ESS)에 대한 투자 유인을 강화하는 등 사업자의 비용 부담을 실질적으로 낮출 방안도 필요하다. 이러한 노력 없이 계약가격 인하에만 집중한다면 새로운 계약시장 역시 기존 고정가격계약 경쟁입찰의 문제를 반복할 수 있다.

정부가 지금 해야 할 일은 새로운 제도의 우수성을 반복해서 홍보하는 것이 아니라 기존 제도가 왜 기대한 성과를 거두지 못했는지 냉정하게 평가하는 것이다. 장기계약이 없어서 문제가 발생한 것이 아니라 이미 존재했던 장기계약에 사업자들이 충분히 참여하지 않았던 이유부터 살펴야 한다. 그 원인을 해결하지 못한다면 제도의 이름과 운영 방식을 바꾸는 것만으로 시장의 반응이 달라지기를 기대하기 어렵다.

에너지 전환은 정부의 계획만으로 완성되지 않는다. 정부가 보급 목표를 수립하더라도 실제 발전소를 건설하고 운영하는 것은 민간 사업자들이다. 정부가 해야 할 일은 시장에 더 낮은 가격을 요구하는 것이 아니라 시장이 더 낮은 비용으로 발전할 수 있는 여건을 만드는 것이다. 새로운 계약시장의 성패는 정부가 얼마나 정교하게 가격과 물량을 통제하느냐가 아니라 얼마나 많은 사업자가 그 시장에서 지속 가능한 투자 기회를 발견할 수 있느냐에 달려 있다.

출력제어 늘수록 발전사업자 손실…잉여전력 저장으로 돌려야

ESS 가중치·시간대별 보상 등 계통 기여에 인센티브 필요

태양광 발전의 가장 오래된 약점은 간헐성이다. 해가 뜨면 발전하고 해가 지면 멈춘다. 구름이 지나가도 출력이 달라진다. 필요에 따라 발전량을 조절할 수 있는 화력발전과 달리 기상조건과 시간에 따라 생산량이 결정된다. 태양광 비중이 낮을 때는 전력계통이 다른 발전원을 조정해 변동성을 흡수할 수 있지만 설비가 빠르게 늘어나면 사정이 달라진다. 특정 시간에 발전량이 집중되면서 계통이 이를 받아들이지 못하는 문제가 발생한다.

그렇다고 간헐성 자체를 태양광 확대의 한계로 볼 필요는 없다. 중요한 것은 특정 시간에 몰려 생산되는 전력을 전력계통이 얼마나 유연하게 받아들일 수 있느냐다. 전력이 남을 때 저장하고 부족할 때 다시 공급할 수 있다면 태양광의 변동성은 상당 부분 관리 가능한 문제가 된다. 결국 재생에너지 확대의 다음 단계는 발전설비를 얼마나 더 설치하느냐를 넘어 생산된 전력을 얼마나 저장하고 필요한 시간으로 옮길 수 있느냐에 달려 있다.

정부도 이런 문제를 인식하고 있다. 재생에너지 확대와 함께 에너지저장장치(ESS), 유연접속, 마이크로그리드, 지능형 배전망 등을 추진하고 있다. 대규모 ESS를 중앙계약시장을 통해 확보하고 계통포화지역에는 배전망 ESS를 설치하는 방안도 진행 중이다. 기존 전력망의 여유용량을 보다 적극적으로 활용하기 위해 출력제어를 조건으로 신규 발전소 접속을 허용하는 유연접속도 확대하고 있다. 발전설비 보급에 집중했던 정책의 무게중심이 계통과 저장으로 이동하기 시작한 셈이다.

계통이 못 받는 전기, 결국 발전소를 멈춘다

문제는 태양광 확대 속도와 이를 받아들일 전력망과 저장설비 확충 속도가 맞지 않는다는 점이다. 송배전망이 생산된 전력을 받아들이지 못하거나 전력수요보다 발전량이 많으면 계통운영자는 발전기의 출력을 낮춰야 한다. 이른바 출력제어다. 태양광 발전소 입장에서는 햇빛도 충분하고 발전설비에도 문제가 없지만 계통 사정 때문에 발전을 멈춰야 한다.

출력제어는 단순한 기술적 문제가 아니다. 경제적 문제이기도 하다. 국내 태양광 발전소 상당수는 개인 발전사업자와 농민, 중소기업, 법인 등 민간자본으로 건설됐다. 토지와 모듈, 인버터에 자기자본을 투자하고 금융기관 대출을 활용해 발전소를 지은 사업자에게 발전량은 곧 매출이다. 계통 사정으로 발전을 멈추면 그 시간 동안 생산할 수 있었던 전력과 이에 따른 수입도 사라진다.

이런 상황이 반복되면 사업자가 발전소를 건설할 때 예상했던 수익률과 실제 수익률 사이의 차이도 커진다. 특히 계통이 취약하거나 재생에너지가 밀집된 지역에서는 동일한 설비와 비슷한 일사량을 갖고도 어느 지역에 발전소가 있느냐에 따라 실제 판매할 수 있는 전력량이 달라질 수 있다. 재생에너지 확대에 필요한 전력망과 저장설비가 충분히 준비되지 않은 상황에서 출력제어에 의존한다면 전력시스템이 부담해야 할 비용의 일부를 민간 발전사업자가 발전량 감소라는 형태로 떠안게 되는 셈이다.

유연접속도 같은 맥락에서 살펴봐야 한다. 기존 전력망에 여유가 부족하더라도 필요한 경우 출력을 제한하는 조건으로 신규 태양광의 접속을 허용하면 장기간 이어지는 계통접속 대기를 줄일 수 있다. 당장 송배전망을 새로 건설하지 않고도 기존 설비의 활용도를 높일 수 있다는 장점도 있다. 그러나 저장설비가 충분하지 않은 상태에서 접속용량만 늘리면 발전소는 더 많이 연결되지만 전력이 몰리는 시간의 출력제어 가능성 역시 높아질 수 있다.

결국 유연접속과 ESS는 별개의 정책이 아니다. 더 많이 접속시키려면 더 많이 저장할 수 있어야 한다.

AI 생성 이미지

버릴 것인가, 저장할 것인가

ESS가 중요한 이유도 여기에 있다. 출력제어가 전력이 남을 때 발전을 멈추는 방식이라면 ESS는 그 전기를 버리지 않고 다른 시간으로 옮기는 수단이다. 한낮에 계통이 받아들이기 어려운 태양광 전력을 배터리에 저장하고 저녁 전력수요가 증가했을 때 다시 공급하면 같은 발전설비에서 생산된 전력의 활용도를 높이면서 계통 부담도 줄일 수 있다.

저장설비가 충분해지면 태양광의 가치도 달라진다. 한낮에 생산되는 전력을 그 시간의 수요에 맞춰 소비해야 한다는 제약에서 벗어나기 때문이다. 낮의 태양광을 저녁 전력으로 이동시킬 수 있고 출력제어 대상이 될 전력도 새로운 공급자원으로 활용할 수 있다. ESS는 단순히 태양광 발전소 옆에 설치하는 배터리가 아니라 발전시간과 소비시간의 불일치를 조정하는 전력계통의 유연성 자원인 셈이다.

해외에서 재생에너지 확대와 함께 BESS 시장이 빠르게 성장하는 이유도 이와 무관하지 않다. 미국의 BESS 신규 설치량은 2025년 51GWh에서 올해 67GWh, 2027년 85GWh로 늘어난 뒤 2030년에는 130GWh 수준까지 증가할 것으로 전망된다. 5년 사이 2.5배 이상 확대되는 규모다. 미국 신규 발전설비의 상당 부분을 재생에너지가 차지하면서 저장설비 역시 발전설비 확대와 함께 성장하는 시장이 형성되고 있다.

한국 역시 태양광과 ESS를 별개의 산업으로 바라보는 접근에서 벗어날 필요가 있다. 태양광을 먼저 설치하고 계통이 막히면 출력을 제어한 뒤 문제가 심각해지면 다시 정부가 ESS를 설치하는 방식은 사후 대응에 가깝다. 재생에너지 비중이 계속 높아진다면 발전설비와 송배전망, 저장장치를 처음부터 하나의 전력시스템으로 바라보는 접근이 필요하다.

태양광은 민간이 키웠는데 ESS는 누가 투자하나

여기서 한국 태양광 시장의 특성이 중요해진다. 국내 태양광은 대형 발전공기업이 발전소를 일괄적으로 건설하면서 성장한 산업이 아니다. 개인과 농민, 중소기업, 법인 등 수많은 민간 발전사업자의 투자가 전국에 분산되면서 시장을 키웠다. 정부는 제도와 시장을 만들었고 경제성을 확인한 민간자본이 실제 발전설비에 투자하면서 보급이 확대됐다.

반면 간헐성에 대응하는 ESS 정책은 정부와 계통운영자가 필요한 저장용량을 정해 대규모 설비를 확보하는 방식에 상대적으로 무게가 실려 있다. 중앙계약시장을 통한 대형 ESS와 계통포화지역의 배전망 ESS는 필요하다. 전력계통 전체의 안정성을 위해 일정 규모의 저장용량을 계획적으로 확보해야 하기 때문이다. 그러나 이런 방식만으로 전국에 흩어진 수많은 태양광 발전소의 출력 변동과 지역별 계통 문제를 모두 해결하기에는 한계가 있다.

대규모 계통용 ESS와 함께 개별 발전소와 지역 단위의 분산형 ESS가 성장해야 하는 이유다. 태양광이 생산되는 곳에서 전력을 저장하고 해당 지역의 계통 상황과 수요에 따라 방전할 수 있다면 중앙에서 모든 문제를 해결해야 하는 부담도 줄어든다. 수많은 발전사업자가 ESS 투자에 참여한다면 정부 재정만으로 저장설비를 확충하는 것보다 훨씬 큰 규모의 자본을 끌어들일 수도 있다.

하지만 민간사업자에게 ESS 설치의 당위성만 강조해서는 투자가 일어나기 어렵다. 배터리와 PCS, 제어설비 등에 추가 자금이 들어가고 유지관리비와 배터리 성능 저하, 향후 교체비용까지 부담해야 한다. 출력제어를 피하기 위해 사업자가 자신의 돈으로 ESS를 설치하라는 접근만으로는 충분하지 않다. ESS가 출력제어를 줄이고 계통 안정에 기여한다면 그 가치에 상응하는 경제적 보상이 뒤따라야 한다.

AI  생성 이미지

ESS를 설치하면 돈이 되는 시장이 필요하다

정부 정책의 다음 단계는 여기에서 출발해야 한다. 정부가 필요한 ESS를 직접 확보하는 것과 별도로 민간 발전사업자가 스스로 경제성을 계산해 ESS에 투자할 수 있는 시장을 만들어야 한다. 가장 직접적인 수단 가운데 하나가 ESS 연계 태양광에 대한 가중치 강화 또는 이에 준하는 추가 보상이다.

태양광에서 생산된 전기를 곧바로 계통에 공급하는 발전소와 전력이 남는 시간에 저장했다가 필요한 시간에 공급하는 발전소의 계통 기여도를 똑같이 평가할 이유는 없다. 후자는 전력 생산에 더해 저장과 시간 이동이라는 추가적인 서비스를 제공한다. 특히 출력제어가 예상되는 시간에 전력을 저장해 발전량 손실을 줄이고 저녁 피크시간에 다시 공급한다면 전력계통 전체에도 편익을 제공한다.

다만 과거처럼 ESS를 설치했다는 사실 자체에 높은 가중치를 부여하는 방식에서 한 단계 더 나아갈 필요가 있다. 배터리가 설치돼 있는 것과 실제 계통이 필요로 하는 방식으로 배터리를 운영하는 것은 다른 문제다. ESS의 가치는 용량뿐 아니라 언제 충전하고 언제 방전했느냐에 따라 달라져야 한다.

출력제어가 예상되는 시간에 태양광 전력을 저장하거나 계통포화지역에서 잉여전력을 흡수한 사업자에게 추가적인 보상을 주고, 전력수요가 증가하는 시간에 저장된 전력을 공급하면 다시 높은 가치를 인정하는 방식이 가능하다. 출력제어가 빈번한 지역의 ESS에는 더 높은 인센티브를 제공해 민간투자를 필요한 지역으로 유도하는 방안도 검토할 수 있다.

정책수단은 REC 가중치가 될 수도 있고 계약시장 전환 이후 별도의 계약가격이나 유연성 서비스 보상이 될 수도 있다. 중요한 것은 제도의 이름이 아니다. ESS를 설치하고 실제 계통 문제 해결에 기여하는 사업자가 그렇지 않은 사업자보다 더 많은 수익을 얻을 수 있도록 만드는 것이 핵심이다.

출력제어를 손실에서 투자 신호로 바꿔야

이런 시장이 만들어지면 출력제어를 바라보는 시각도 달라진다. 출력제어가 자주 발생한다는 것은 단순히 그 지역에 태양광이 너무 많다는 의미만은 아니다. 특정 시간과 지역에서 생산되는 전력을 저장하거나 다른 곳으로 이동시킬 능력이 부족하다는 신호이기도 하다.

그렇다면 출력제어가 빈번한 지역일수록 ESS의 경제적 가치를 높게 인정할 수 있다. 전국의 ESS에 동일한 지원금을 지급하는 대신 실제 계통이 저장설비를 필요로 하는 지역과 시간에 더 높은 가격을 제시하면 민간자본도 그 신호를 따라 움직일 수 있다. 정부가 사업지를 일일이 선정해 ESS를 건설하지 않더라도 시장가격을 통해 저장설비를 필요한 곳으로 유도할 수 있는 것이다.

태양광 발전소는 출력을 제한하면서 값비싼 화석 연료 발전원에 혈세를 투입하는 현 정부 정책의 실효성에 대한 의구심이 지속적으로 제기되고 있다. AI 생성 이미지. 

모든 태양광 발전소에 ESS 설치를 의무화할 필요도 없다. 지역별 계통 여건과 일사량, 발전밀도, 출력제어 가능성이 모두 다르기 때문이다. 저장장치가 필요한 지역에서는 ESS를 설치하는 것이 유리하고 필요성이 낮은 곳에서는 그렇지 않도록 가격 신호를 차등화하는 편이 합리적이다. 민간사업자가 자신의 발전량과 계통 상황, 투자비용을 따져 스스로 결정하도록 해야 한다.

이렇게 되면 ESS는 정부 지원을 받아 설치하는 부속설비에서 하나의 독립적인 투자자산으로 바뀔 수 있다. 태양광 시장이 성장했던 것처럼 사업자가 경제성을 계산하고 금융기관이 사업성을 평가하며 민간자본이 유입되는 시장을 만들 수 있다. 정부 재정만으로 저장용량을 확보하는 방식보다 훨씬 빠른 확장도 기대할 수 있다.

태양광의 간헐성은 분명한 약점이다. 그러나 햇빛이 있는데도 발전기를 세우고 생산할 수 있는 전기를 버리는 것이 간헐성의 근본적인 해법일 수는 없다. 출력제어는 전기가 남는다는 신호이고 ESS는 그 남는 전기를 다른 시간으로 옮기는 수단이다. 정부가 해야 할 일은 이 두 신호를 시장에서 연결하는 것이다.

태양광을 민간투자로 키웠다면 간헐성 문제를 해결하는 ESS 역시 민간자본을 끌어들이는 방향으로 가야 한다. ESS를 설치할수록 돈이 되고, 출력제어가 필요한 시간에 저장할수록 더 많은 보상을 받고, 전력이 필요한 시간에 공급하면 다시 수익을 얻을 수 있는 시장이 필요하다.

ESS 가중치 강화 또는 이에 준하는 경제적 보상은 발전사업자에게 혜택을 하나 더 주자는 이야기가 아니다. 출력제어로 버려질 전기를 저장하도록 민간자본을 움직이고 그 투자로 전력계통의 유연성을 확보하자는 것이다.

재생에너지 시대의 성과를 더 이상 몇 GW를 설치했느냐만으로 평가해서는 안 된다. 얼마나 많이 발전했는가에서 얼마나 버리지 않았는가로, 그리고 저장한 전기를 얼마나 필요한 순간에 다시 쓸 수 있는가로 정책의 기준도 바뀌어야 한다.

하지만 숫자에서 한 걸음 물러나 보면 다른 질문이 생긴다. 송전탑을 어떻게 줄일 것인가보다 먼저 물어야 할 것이 있다. 우리는 왜 이렇게 많은 전기를 먼 거리까지 보내야 하는가.

AI 생성 이미지

현재의 전력망 계획은 발전지역과 소비지역이 멀리 떨어져 있다는 현실을 사실상 전제로 한다. 발전소가 있는 곳에서 전기를 생산하고 대규모 송전망을 건설해 수요가 몰려 있는 수도권으로 보낸다. 송전탑을 줄이고 선로를 통합하고 일부 구간을 땅속에 묻는 것은 이 틀 안에서의 개선책이다. 근본적인 해법은 아니다.

에너지 전환 시대에는 이 전제부터 다시 살펴볼 필요가 있다. 과거 대규모 석탄발전과 원전 중심의 전력체계에서는 발전소 입지가 제한적이었다. 해안에 대형 발전소를 짓고 생산한 전기를 수도권으로 보내는 방식이 불가피한 측면도 있었다. 그러나 이제 전력 생산의 지형이 달라지고 있다.

태양광과 풍력 등 재생에너지가 전국 곳곳으로 확산되고 있다. 동시에 데이터센터와 반도체 공장처럼 막대한 전력을 사용하는 새로운 수요도 늘고 있다. 그렇다면 선택지는 송전망 건설만이 아니다. 전기를 수요처까지 가져오는 대신 수요처가 전기가 있는 곳으로 가야 한다.

재생에너지 발전 여건이 좋은 지역에 전력 다소비 산업을 유치하고 지역에서 생산한 전력을 지역에서 소비하면 장거리 송전 수요 자체를 줄일 수 있다. 분산에너지와 RE100 산업단지가 필요한 이유도 여기에 있다. 발전소를 수요처에 가까이 만드는 것과 수요처를 발전소 가까이 옮기는 것은 같은 문제의 양면이다.

그런데 우리는 여전히 수도권에 산업과 전력수요가 계속 집중될 것을 전제로 전력망을 설계하는 경향이 강하다. 수도권 수요가 늘어나면 지방에서 전기를 더 생산하고 이를 가져오기 위한 송전망을 추가한다. 송전망이 부족하면 다시 송전망을 건설한다. 수도권 집중이 새로운 송전망을 부르고, 새로 건설된 송전망은 다시 수도권 집중을 부추기는 악순환이다.

그 비용과 부담이 어디에 떨어지는지도 따져봐야 한다. 전기는 지방에서 생산하지만 송전선도 지방을 지난다. 변전소가 들어서고 거대한 철탑이 산과 들을 가로지른다. 토지 이용에 제약이 생기고 경관이 훼손된다. 주민들은 오랜 갈등을 감수해야 한다.

반면 그 전력을 대량 소비하는 산업의 투자와 일자리, 인구와 세수는 상당 부분 수도권에 집중된다. 지방은 전력 생산과 송전에 따른 부담을 지고 수도권은 전력 소비를 통한 경제적 편익을 누리는 불균형이 생긴다. 전기는 지방에서 만들고 송전탑도 지방에 세우면서 산업과 일자리는 수도권에 더 모으는 방식이 지속 가능한지 묻지 않을 수 없다.

정부가 송전선 주변 지역에 대한 지원을 확대하는 것은 필요하다. 불편과 손실을 감수하는 주민에게 합당한 보상을 제공하는 것은 당연하다. 그러나 보상은 사후 대책이다. 주민에게 얼마를 줄 것인가를 논의하기 전에 왜 그 지역을 관통하는 대규모 송전선이 필요한지를 먼저 따져야 한다.

지역균형발전이라는 국가적 과제와도 맞닿아 있다. 정부는 지방소멸을 막기 위해 기업과 인구를 비수도권으로 분산해야 한다고 말한다. 그러면서 다른 한편에서는 막대한 비용을 들여 지방에서 생산한 전력을 수도권으로 운반한다. 지역이 가진 에너지 자원을 지역 산업을 키우는 기반으로 활용하기보다 수도권의 추가 수요를 뒷받침하는 데 사용하는 셈이 될 수 있다.

전력망 정책과 산업입지 정책을 따로 움직여서는 안 되는 이유다. 지방에 풍부한 전력이 있다면 그것 자체가 기업을 지방으로 유도하는 유인이 돼야 한다. 전력망을 산업을 따라 무한정 늘리는 것만이 아니라 산업도 에너지를 따라 움직일 수 있어야 한다.

지중화 문제도 냉정하게 볼 필요가 있다. 송전탑을 줄이고 경관 훼손과 주민 갈등을 완화할 수 있다는 점에서 필요한 수단이다. 인구밀집 지역이나 불가피한 구간에서는 적극적으로 검토해야 한다. 그러나 지중화는 공짜가 아니다. 지중 송전선로는 가공선로보다 건설비가 훨씬 높아질 수 있다. 공사 여건에 따라 비용 차이는 더 벌어진다. 유지보수와 사고 복구 방식도 달라진다. 어디까지 지중화할 것인지, 추가 비용은 얼마인지, 그 돈은 누가 부담할 것인지가 함께 제시돼야 한다.

송전탑 100개를 50개로 줄였다는 숫자만으로 정책의 경제성을 판단할 수 없는 이유다. 50개의 송전탑을 없애기 위해 훨씬 비싼 지중선과 추가 설비가 필요하다면 다른 선택지와 비용을 비교해야 한다. 산업과 전력수요를 분산했을 때 줄일 수 있는 송전망 투자비도 계산해야 한다.

발전지역 인근에 전력 다소비 산업을 배치했을 때의 비용과 편익도 따져봐야 한다. 송전망 건설비와 지중화 비용, 주민 보상비까지 포함하면 이야기는 달라질 수 있다. 결국 비교해야 할 것은 송전탑의 숫자가 아니다. 국가와 사회가 최종적으로 부담해야 할 총비용이다.

물론 전력망 건설은 필요하다. 특히 재생에너지 확대를 위해서는 부족한 계통을 확충해야 한다. 호남을 비롯해 재생에너지 발전 잠재력이 높은 지역에서 계통 부족으로 발전사업이 지연되는 상황도 방치해서는 안 된다. 필요한 전력망까지 수도권 집중이라는 이유로 반대하는 것은 또 다른 오류다.

문제는 순서다.

먼저 전력수요를 분산할 수 있는지 살펴야 한다. 지역에서 생산한 전력을 지역에서 소비할 수 있도록 산업입지 정책도 바꿔야 한다. 기존 전력망을 더 효율적으로 활용하고 분산전원과 에너지저장장치 등을 통해 신규 송전망 수요를 줄이는 방안도 찾아야 한다.

그렇게 하고도 필요한 송전망이라면 신속하게 건설해야 한다. 인구밀집 지역에서는 지중화를 검토하고 불가피하게 피해를 보는 지역에는 충분한 보상과 장기적인 이익 공유가 뒤따라야 한다. 필요한 망을 제때 짓는 것과 불필요하게 먼 거리까지 전기를 보내는 것은 전혀 다른 문제다.

이 순서가 뒤집히면 같은 문제가 반복된다. 수도권에 새로운 대규모 전력수요가 생길 때마다 지방에서 전기를 끌어오기 위한 송전망을 건설한다. 주민이 반발하면 지원금을 늘리고 송전탑이 문제가 되면 더 많은 비용을 들여 땅속에 묻는다. 언제까지 이런 방식으로 대응할 수 있을지 의문이다.

전력망은 단순한 전선이 아니다. 발전소와 산업을 연결하고 지역과 지역을 연결하는 국가 인프라다. 어디에서 전기를 만들 것인지와 어디에서 전기를 사용할 것인지를 하나의 국토 전략 안에서 판단해야 한다. 전력망 계획과 산업입지 정책, 지역균형발전 정책이 같은 방향을 바라봐야 한다.

송전탑을 절반으로 줄이는 기술보다 필요한 것은 수도권으로 전기를 끌어와야만 하는 현실을 바꾸는 정책이다. 발전소가 있는 곳에 산업이 가고 전기가 있는 곳에 새로운 수요가 만들어져야 한다. 지역이 가진 에너지 자원이 지역의 산업과 일자리를 만드는 기반이 돼야 한다.

전력망 계획과 산업입지 정책을 따로 세워놓고 그 사이를 더 많은 송전선으로 연결하는 방식은 언젠가 한계에 부딪힌다. 송전탑을 덜 세우는 것보다 송전탑이 덜 필요한 나라를 만드는 것이 먼저다.

발전소별 폐쇄 시점·연도별 감축 목표 명시하고 모든 석탄 존치 예외 철회 요구

“신규 LNG 확대 중단하고 재생에너지·노동자·지역사회 중심의 정의로운 전환 추진해야”

전국 탈화석연료 네트워크 ‘화석연료를넘어서’는 18일 오전 서울 한전 남서울본부 앞에서 기자회견을 열고, 제12차 전력수급기본계획에 예외 없는 완전한 탈석탄 로드맵을 명시하라고 정부에 촉구했다. 기자회견은 같은 날 오전 10시 같은 장소에서 열린 기후부의 ‘2040년 석탄발전 조기 폐지 방안 공개토론회’에 앞서 진행됐다. 

참가 단체들은 이날 기자회견문을 통해 정부에 세 가지 사항을 요구했다. 첫째, 제12차 전력수급기본계획에 발전소별 폐쇄 시점과 연도별 석탄발전량 감축 목표, 대체 전원 계획을 명시하고 ‘안보전원’을 비롯한 모든 석탄발전 존치 예외를 철회할 것. 둘째, 2035 국가온실가스감축목표 61%와 1.5도 기후목표에 부합하도록 정부가 제시한 2040년보다 앞선 조기 탈석탄 경로를 즉각 수립할 것. 셋째, 신규 LNG 발전 확대를 중단하고 폐쇄된 석탄발전소의 계통 여유 용량을 재생에너지에 우선 배정하고, 노동자와 지역사회가 실질적 주체로서 직접 참여하는 정의로운 전환 계획을 마련할 것을 요구했다.

기후솔루션 제공

화석연료를넘어서는 “오늘 필요한 것은 또 하나의 선언이 아니라 구체적인 일정표”라며 “연도별 석탄발전량 감축 목표와 개별 발전기 폐쇄 연도, 폐쇄 지역의 경제·사회적 전환 대책, 재생에너지 확대 방안을 제12차 전력수급기본계획에 함께 담아야 한다”고 밝혔다. 

이날 기자회견에서는 2035 국가온실가스감축목표 달성을 위한 탈석탄 시점, 석탄화력발전소 노동자 및 폐지지역 지원 특별법의 한계, 발전소 폐쇄 지역의 정의로운 전환, 신규 LNG 발전 확대의 문제점에 대한 발언이 이어졌다. 

조혜원 플랜1.5 정책활동가는 “국회와 정부는 2035년까지 온실가스를 2018년 대비 적어도 반 이상 줄이겠다고 약속했고, 더 많은 감축을 요구한 국민의 뜻을 받아들여 그 상한을 61%까지 열어두었다”며 “정부가 내건 야심찬 목표를 지키려면 탈석탄 시점을 2035년으로 앞당겨야 한다. 오늘 우리가 던져야 할 질문은 ‘2040년 탈석탄을 어떻게 할 것인가’가 아니라 ‘2040년으로 충분한가, 충분하지 않다면 얼마나 앞당길 것인가’”라고 말했다.

박수홍 녹색연합 기후에너지팀장은 “최근 통과된 석탄발전 폐지지역 지원법은 정작 국가 탈석탄 목표와 구체적인 폐쇄 시점을 담지 않았고, 이행계획도 굉장히 부실하다”며 “이런 잘못된 입법부의 시그널이 12차 전기본에 그대로 담겨서는 안 되며, 2040년 탈석탄이 아닌 1.5도 목표에 부합하는 폐쇄 목표와 명확한 조기 탈석탄 경로를 제시해야 한다”고 지적했다. 이어 “반도체·AI 데이터센터 등 메가급 전력수요가 석탄발전 폐쇄를 늦추는 명분이 되어서는 안 되며, 발전소 폐쇄와 함께 노동자 총고용 보장을 원칙으로 한 노동전환 계획을 마련하고 노동자와 지역사회가 참여하는 정의로운 전환을 염두에 둔 전력계획이 되어야 한다”고 강조했다.

배슬기 환경운동연합 활동가는 “발전소가 언제 문을 닫을지 불분명하면 노동자는 다음 일자리를 준비하기 어렵고, 지역은 새로운 산업과 재정 계획을 세우기 어렵다”며 “정부는 석탄발전소의 폐쇄와 함께 그곳에서 일하고 살아가는 지역의 경제와 에너지 전환 계획을 책임 있게 마련하고, 노동자와 지역을 지원한다는 법의 취지에 맞게 석탄발전의 존치와 연장을 허용하는 조항을 바로잡아야 한다”고 말했다.

신민주 그린피스 기후에너지 캠페이너는 “지금의 탈석탄 논의가 가스 확대라는 손쉬운 길로 빠진다면, 탈석탄의 진정한 의미는 사라지고 기후위기 해결이 아닌 화석연료 간의 바통 터치로 전락할 것”이라며 “제12차 전력수급기본계획은 석탄의 자리를 가스로 채우는 계획이 아니라 모든 화석연료와의 결별을 선언하는 계획이어야 한다. 신규 가스발전소 건설을 전면 중단하고 기존 가스의 이용률 제한을 포함한 가스 퇴출 로드맵을 명시하는 한편, 재생에너지 확대와 ESS 중심의 탈탄소 전환을 12차 전기본의 원칙으로 삼아야 한다”고 말했다.

정부는 2040년 석탄발전 폐지를 국정과제로 제시하고 국제사회에도 탈석탄 의지를 밝혔지만, 국내에서 가동 중인 석탄발전기 60기 가운데 21기의 구체적인 폐쇄 시점은 정해지지 않았다. 정부가 지난 4월 발표한 ‘국민 주권 정부 에너지 대전환 추진계획’은 2040년 이후에도 수명이 남는 21기를 ‘안보전원’으로 활용하는 방안을 제시했다. 지난 8월 제정된 ‘석탄화력발전소 노동자 및 폐지지역 지원 특별법’에도 에너지 안보 등을 이유로 폐지 대상 석탄발전을 계속 운영할 수 있는 근거가 포함됐다. 

참가 단체들은 노동자와 폐지지역에 대한 지원이 석탄발전 존치의 근거로 사용돼서는 안 된다고 지적했다. 제12차 전력수급기본계획이 향후 15년간 전력정책의 방향을 결정하는 만큼, 정부의 2040년 탈석탄 선언을 반복하는 데 그치지 않고 늦어도 2035년까지 모든 석탄발전을 퇴출하는 구체적인 일정을 제시해야 한다는 설명이다. 

석탄발전을 신규 LNG 발전으로 대체하는 정책에 대해서도 우려를 제기했다. 2035년까지 준공 예정인 33개LNG 발전사업의 연간 온실가스 배출량은 6430만 톤으로, 2035년 전력부문 목표 배출량의 약 70∼90%에 해당한다. 설계수명이 30년인 LNG 발전설비가 계획대로 건설되면 2050년 이후까지 탄소배출을 고착시키거나 좌초자산으로 남을 수 있다는 지적이다. 

재생에너지 확대가 지연될수록 석탄발전의 조기 폐쇄 비용과 국민 부담이 커질 수 있다는 분석도 제시됐다. 기자회견문에 따르면 2035년 이전 석탄발전 조기 폐쇄 비용은 재생에너지 보급 확대 여부에 따라 10조9000억 원에서 4조5000억 원까지 줄어든다. 참가 단체들은 석탄발전 폐쇄 일정과 재생에너지 보급 확대, 계통 확충 계획을 하나의 로드맵으로 수립해야 한다고 강조했다. 

제12차 전력수급기본계획은 정부가 밝힌 탈석탄 의지를 구체적인 폐쇄 일정과 이행 방안으로 입증하는 시험대가 될 전망이다. 화석연료를넘어서는 폐쇄 시점과 이행 수단이 없거나 석탄발전 존치 예외를 남겨둔 계획은 완전한 탈석탄 로드맵이 될 수 없다고 지적하고, ‘안보전원’ 활용 방안을 철회할 것을 요구했다. 아울러 정부가 2040년이라는 선언에 머물지 않고 1.5도 기후목표에 부합하는 조기 탈석탄 경로와 재생에너지 중심의 정의로운 전환 계획을 제12차 전력수급기본계획에 명확히 반영해야 한다고 강조했다. 

정부가 내놓은 호남 반도체 클러스터의 용수 계획은 하루 65만 톤이다. 여러 댐에서 물을 확보하고 여기에 하루 30만 톤 규모의 하수재이용수를 보조 수원으로 활용한다. 숫자만 보면 적지 않은 양이다. 그러나 최근 국회입법조사처는 이 계획의 지속가능성에 질문을 던졌다. 호남의 주요 댐은 강수량에 따른 유입량과 저수율의 변동폭이 크다. 실제 극심한 가뭄 때 일부 댐의 저수율이 크게 떨어진 사례도 있다. 영산강과 섬진강 수계의 물 사정 역시 넉넉하다고만 말하기 어렵다. 문제는 ‘65만 톤을 만들 수 있느냐’가 아니다. 최악의 가뭄이 왔을 때도 매일 65만 톤을 공급할 수 있느냐는 것이다.

AI 생성 이미지

그렇다고 여기서 성급하게 호남 반도체 클러스터의 입지 문제로 결론을 뛰어넘어서는 안 된다. 아직 용수 문제를 근거로 호남 클러스터를 반대하는 주장이 본격적으로 제기되고 있는 상황도 아니다. 다만 앞으로 이런 우려가 호남의 입지 자체를 문제 삼는 논리로 확대될 가능성은 경계할 필요가 있다. 물이 부족할 수 있으니 호남에 반도체를 지어서는 안 된다는 식의 이분법은 문제의 본질을 비켜간다. 

호남 반도체 클러스터는 단순한 산업단지 하나를 만드는 사업이 아니다. 수도권에 과도하게 집중된 첨단산업의 지도를 바꾸고 지역에 새로운 산업 생태계를 만드는 국가적 프로젝트다. 지역균형발전이 더 이상 선언에 머물러서는 안 된다는 문제의식에서 출발한 사업이기도 하다. 그렇기 때문에 약점을 감출 이유가 없다. 오히려 반드시 성공시켜야 하는 사업이기 때문에 지금 더 까다롭게 따져야 한다.

용인도 처음부터 모든 것이 갖춰진 완성형 반도체 입지는 아니었다. 대규모 전력이 필요했고 엄청난 양의 용수를 새로 확보해야 했다. 이를 위해 국가가 별도의 용수 공급망을 만들고 발전용댐과 재이용수까지 활용하는 방안을 마련했다. 전력을 공급하기 위한 대규모 송전망 구축도 뒤따르고 있다. 반도체 클러스터가 들어서기 때문에 필요한 인프라를 국가가 만드는 것이다. 여기서 중요한 것은 용인과 호남 가운데 어느 곳이 더 좋은지를 가르는 일이 아니다. 용인에 인프라가 부족하면 국가가 인프라를 만든다. 그렇다면 호남도 같은 기준으로 봐야 한다. 지방에 필요한 기반시설이 부족하다는 사실을 첨단산업이 지방으로 갈 수 없는 이유로 받아들이기 시작하면 지역균형발전은 애초에 불가능하다.

산업은 인프라가 있는 곳으로 가고 다시 그 산업을 따라 인프라가 집중된다. 기업과 사람과 자본이 수도권으로 몰리고 그 결과 수도권은 더욱 유리한 입지가 된다. 이렇게 형성된 격차를 다시 ‘입지 경쟁력’이라는 이름으로 평가한다면 지방은 영원히 수도권을 따라잡을 수 없다. 수도권의 부족한 인프라는 ‘해결할 문제’이고 지방의 부족한 인프라는 ‘입지의 한계’가 되어서는 곤란하다. 그런 논리라면 지역균형발전은 영원히 구호에 머문다. 호남의 용수 문제가 앞으로 수도권 집중을 정당화하는 논거로 소비되어서는 안 되는 이유다.

그렇다고 지역균형발전이라는 명분으로 물 문제를 덮어서도 안 된다. 호남이 풀어야 할 가장 큰 숙제 가운데 하나는 물의 총량보다 배분이다. 광주에 들어설 반도체 클러스터에 공급할 댐용수 하루 65만 톤 가운데 55만 톤, 약 85%가 섬진강 수계에서 나올 계획이다. 공장은 광주에 들어서지만 물의 대부분은 다른 수계에서 가져오는 구조다. 물은 산업만을 위해 존재하지 않는다. 사람들이 마셔야 하고 농사를 지어야 하며 하천 생태계도 유지해야 한다. 가뭄이 심해지면 생활용수와 농업용수, 산업용수가 같은 물을 놓고 경쟁하게 된다. 특히 섬진강은 이미 오랫동안 여러 지역에 물을 공급해 왔고 물 배분을 둘러싼 갈등도 경험했다. 여기에 거대한 반도체 클러스터라는 새로운 수요자가 등장하는 것이다.

따라서 필요한 것은 단순히 물을 끌어오는 기술이 아니라 물을 나누는 원칙이다. 극심한 가뭄이 왔을 때 어떤 용수를 우선할 것인지 정해야 한다. 지역 간 부담과 편익을 어떻게 나눌지도 합의해야 한다. 반도체 산업의 혜택을 받는 지역과 물을 제공하는 지역 사이에 합리적인 상생 구조도 필요하다. 국가전략산업이라는 이유로 어느 한 지역의 희생을 당연하게 여겨서는 지속가능한 사업이 될 수 없다. 물길을 만들기 전에 합의를 만들어야 한다.

새로운 수원을 찾기 전에 지금 가지고 있는 물을 얼마나 효율적으로 사용하고 있는지도 살펴봐야 한다. 이 대목에서 눈길을 끄는 숫자가 44.7%다. 2025년 호남권 주요 하천의 허가량 대비 실제 하천수 사용률이다. 영산강은 36.2%에 그친다. 물론 이 숫자를 단순하게 해석해서는 안 된다. 농업용수의 계절적 변동 등 고려해야 할 요소가 있고 허가받고 사용하지 않은 물을 모두 반도체 공장으로 돌릴 수 있다는 뜻도 아니다. 그래도 질문은 남는다. 우리는 지금 가지고 있는 물을 제대로 쓰고 있는가.

물을 확보한다고 하면 흔히 댐부터 떠올린다. 관로를 깔고 새로운 수원을 개발하는 대형 토목사업이 먼저 등장하기 쉽다. 그러나 가장 먼저 해야 할 일은 이미 가지고 있는 물을 제대로 사용하는 것이다. 실제 사용량보다 과도하게 설정된 허가량이 있다면 현실화하고 수자원을 보다 효율적으로 재배분해야 한다. 산업용수의 재이용률도 높여야 한다. 광주에서 추진하는 하루 30만 톤 규모의 하수재이용수도 그런 보조 수단 가운데 하나다. 반도체 핵심 공정에 모두 사용할 수는 없지만 냉각수 등 일반 공정에 활용하면 그만큼 양질의 댐용수를 아낄 수 있다.

기존 댐을 활용하는 과정에서 나타나는 법과 제도의 공백도 정비해야 한다. 발전을 목적으로 확보한 물을 공업용수로 활용하려면 목적 외 사용과 사용료 문제를 명확하게 해야 한다. 이 문제는 호남에서 처음 등장한 것도 아니다. 용인에서도 비슷한 문제가 이미 제기됐다. 용인에서 드러난 숙제를 호남에서 다시 처음부터 반복할 이유가 없다. 국가가 두 지역의 반도체 클러스터를 함께 추진하고 있다면 한쪽에서 확인된 문제를 다른 쪽의 정책 설계에 반영하는 것이 당연하다. 용인과 호남을 경쟁자로 놓기보다 서로의 시행착오를 줄이는 교과서로 삼는 편이 낫다.

결국 호남 반도체 클러스터의 물 문제는 하루 65만 톤이라는 숫자를 제시하는 것으로 끝날 일이 아니다. 평년의 공급 가능량보다 최악의 상황에서 얼마를 공급할 수 있는지가 중요하다. 10년, 20년 뒤 기후변화까지 고려한 가뭄 시나리오도 필요하다. 생활용수와 농업용수를 위협하지 않으면서 산업용수를 확보할 수 있다는 근거도 보여줘야 한다. 기존 수자원의 재배분과 재이용, 법과 제도의 정비를 먼저 하고 그래도 부족하다면 필요한 인프라를 구축하면 된다. 국가가 해야 할 일이 바로 그것이다.

무엇보다 지역의 동의가 필요하다. 지역균형발전은 한 지역을 살리기 위해 다른 지역의 희생을 요구하는 일이 아니다. 광주에 반도체 산업을 키우면서 섬진강 유역 주민에게 물 부족의 위험을 떠넘긴다면 그것 역시 균형발전이라고 부르기 어렵다. 산업의 이익과 수자원의 부담을 함께 나누는 구조를 만들어야 한다. 물을 제공하는 지역까지 호남 반도체 클러스터의 성장에서 실질적인 편익을 얻을 수 있어야 한다.

그런 의미에서 호남 반도체 클러스터의 물 문제는 위기라기보다 시험대에 가깝다. 국가가 정말 지역균형발전을 할 의지가 있는지를 확인하는 시험대다. 지금까지 우리의 산업입지 정책은 기업이 모여 있는 곳에 인프라를 더 공급하는 방식에 익숙했다. 기업이 수도권에 있으니 전력망을 끌어오고 물을 공급하고 도로를 만든다. 인프라가 좋아지니 다시 기업이 몰린다. 수도권 집중은 이런 방식으로 스스로를 강화해 왔다.

이제는 순서를 바꿀 필요가 있다. 국가가 전략적으로 첨단산업을 분산하기로 결정했다면 필요한 전력과 용수, 교통과 인재까지 함께 설계해야 한다. 공장 몇 개를 지방에 세우는 것으로 지역균형발전이 완성되는 것이 아니다. 연구개발과 소재·부품·장비 기업, 대학과 인재가 함께 움직이고 그곳에서 다시 투자가 만들어지는 산업 생태계가 형성돼야 한다. 호남 반도체 클러스터가 반드시 성공해야 하는 이유도 여기에 있다.

광주에 반도체 공장 몇 개를 세우는 것이 최종 목적이 아니다. 수도권 밖에 또 하나의 첨단산업 축을 만드는 것이 목적이다. 이것이 성공해야 다른 첨단산업의 지역 분산도 현실적인 선택지가 될 수 있다. 지역균형발전이 구호가 아니라 산업정책으로 작동할 수 있다는 것도 보여줄 수 있다. 그러려면 물 문제부터 제대로 풀어야 한다.

물 부족 가능성이 있으니 호남은 안 된다는 결론도 답이 아니다. 균형발전이 중요하니 어떻게든 물은 될 것이라는 낙관도 답이 아니다. 필요한 것은 위험을 정확하게 드러내고 해결하는 것이다. 질문을 바꿔야 한다. 호남에 반도체를 지을 수 있는가가 아니라 호남에 반도체 산업을 뿌리내리게 하기 위해 국가가 무엇을 준비해야 하는가를 물어야 한다.

지역균형발전은 남는 것을 지방에 나눠주는 정책이 아니다. 산업이 지방에서도 뿌리내리고 성장할 수 있도록 필요한 조건을 국가가 만드는 일이다. 전력도 그렇고 물도 그렇다.

호남 반도체 클러스터의 물은 그래서 ‘된다, 안 된다’의 문제가 아니다.

어떻게 되게 만들 것인가의 문제다.

전국 물리적 설치 잠재량 398.2GW…영농형으로 256G.4W, 건물 지붕·주차장으로 51.6GW

배전망 수용 여력 74GW, 송전탑 추가 대신 주변압기·배전선로 보강으로만 182.2GW로 확대 추정

광역·기초지자체 및 6개 설치 유형별 분석으로 지역별 보급·전력망 투자계획 지원

기후솔루션이 17일 전국 각 지역의 태양광 설치 잠재량과 배전망 수용 여력을 함께 확인할 수 있는 웹페이지 ‘대한민국 햇빛지도(https://www.k-solarmap.com/map)’를 공개했다. 정부가 제12차 전력수급기본계획 논의에서 2030년 사업용 태양광 약 87GW 보급 목표를 제시한 가운데, 목표 달성에 필요한 입지와 전력망 여건을 지역별 데이터로 살펴볼 수 있도록 한 것이다.

누구나 대한민국 햇빛지도에서 간편하게 지역과 설치 유형을 선택해 태양광 잠재량을 비교하고, 배전망 여유용량과 설비 보강에 따른 추가 수용 여력을 확인할 수 있다. 전국 총량부터 광역·기초지자체별 결과까지 살펴볼 수 있어, 국가 단위 목표를 지역별 실행계획으로 구체화하는 데 참고할 수 있다.

기후솔루션 제공

분석에 따르면 전국 태양광의 물리적 설치 잠재용량은 398.2GW로 나타났다. 잠재용량은 송배전망을 고려하지 않고 설비의 입지 가능 여부로만 따진 수치다. 유형별로는 영농형 256.4GW, 건물형 49.8GW, 산업단지형 46.3GW, 일반형 31.7GW, 수상형 12.3GW, 주차장형 1.8GW다. 보호구역과 급경사 등 제외 조건을 적용한 후보지에 유형별 패널 설치 비율과 단위출력을 반영해 산정했다.

가장 많은 잠재량을 가진 유형은 256.4GW 잠재량을 가진 영농형이다. 산업단지를 제외한 건물 지붕과 주차장의 잠재량만 합쳐도 51.6GW에 달했다. 산업단지 내 건물·주차장·유휴지를 포함한 산업단지형 잠재량 46.3GW는 별도로 집계됐다. 생활과 생산 활동이 이뤄지는 기존 공간을 활용하는 것이 태양광 확대의 중요한 경로가 될 수 있음을 보여주는 결과다.

배전망 분석에서는 사용한 자료와 산정 조건을 기준으로 현재 74GW의 수용 여력이 있는 것으로 나타났다. 주변압기와 배전선로 등을 보강할 경우 추가로 108.2GW를 수용할 수 있어, 보강 후 총 수용 여력은 182.2GW로 확대되는 것으로 추정됐다. 이는 배전설비 측면의 분석 결과로, 실제 접속 가능 여부는 상위 송전망을 포함한 지역별 계통 조건을 추가로 검토해야 한다.

 

이번 결과는 ‘한국은 땅이 좁아 태양광을 설치할 곳이 부족하다’는 통념을 구체적인 공간 데이터로 다시 살펴보게 한다. 전국 잠재량뿐 아니라 지붕·주차장·산업단지 등 이미 이용 중인 공간의 잠재력을 제시함으로써, 태양광 보급 논의를 ‘땅이 있는가’에서 ‘어떤 공간을 어떤 조건으로 활용할 것인가’로 확장한다. 지방정부가 지역 여건에 맞는 설치 유형과 후보지를 검토하고, 필요한 제도·사업 지원을 설계할 근거를 제공한다는 의미다.

전력망에 관한 논의도 구체화할 수 있다. 계통 접속 지연과 송전망 부족이 태양광 확대의 제약으로 지적되는 상황에서, 지역별 배전망 여유와 보강 가능성을 함께 검토할 필요가 있다는 것이다. 전력계통 안에서 기존 배전설비를 어디에서 활용할 수 있는지, 어떤 주변압기와 배전선로를 우선 보강해야 하는지 살펴보면 지역별 보급과 투자의 우선순위를 보다 구체적으로 논의할 수 있다.

최근 제12차 전력수급기본계획을 둘러싸고 재생에너지 확대 목표의 실현 가능성과 입지 확보, 발전량 변동성, 계통 접속, 저장설비 확충 등 이행 조건에 대한 논의가 이어지고 있다. 대한민국 햇빛지도는 이 가운데 입지와 배전망 정보를 함께 제공해, ‘목표가 가능한가’라는 질문을 ‘어느 지역에서 무엇을 준비해야 하는가’라는 실행 과제로 연결할 수 있게 한다.

서비스의 주요 특징은 설치 잠재량과 전력망 정보를 같은 지역 단위에서 비교할 수 있다는 점이다. 건물형·영농형·일반형·주차장형·수상형·산업단지형 등 6개 유형을 선택해 지역별 가능성을 살펴보고, 배전망 여유와 비교할 수 있다. 분석방법과 자료 출처도 공개해 이용자가 수치의 의미와 적용 조건을 확인할 수 있도록 했다.

기후솔루션은 “이번 분석은 태양광 확대를 가로막는 문제가 국토의 절대적인 부족이라기보다, 입지와 전력망을 함께 계획하고 실행하는 체계의 부족에 있음을 보여준다”며 “정부는 제12차 전력수급기본계획의 보급 목표를 선언하는 데 그치지 말고, 지역별 태양광 잠재량에 기초한 입지계획과 배전망 보강계획, 관련 예산과 책임 주체를 구체적으로 제시해야 한다”라고 강조했다.

 

AI와 반도체라는 이름만 바꿔 과거의 예측 실패 반복?

기업 뿐만 아니라 전체 국민 목소리 들어야

국가의 전력계획은 숫자에서 시작한다. 앞으로 전기를 얼마나 사용할지 예측하고, 그 수요를 감당하기 위해 발전소를 얼마나 지어야 할지 계산한다. 송전망과 변전소, 에너지저장장치(ESS) 투자도 이 숫자를 따라간다. 한번 건설하면 수십 년을 사용하는 국가 기간시설이다. 전력수급기본계획에서 수요 전망의 신뢰성이 무엇보다 중요한 이유다.

그런데 12차 전력수급기본계획을 만드는 과정에서 정부가 내놓은 숫자가 불과 4개월 만에 크게 달라졌다. 지난 5월 정부가 공개한 수요전망안에서 2040년 전력소비량 목표수요는 657.6TWh, 최대전력 목표수요는 131.8GW였다. 8월 20일 공개된 전망에서는 각각 847.3TWh와 158.4GW로 올라갔다. 전력소비량은 189.7TWh, 28.8% 증가했고 최대전력은 26.6GW, 20.2% 늘었다.

15년 뒤를 내다보는 장기 전망이 달라질 수는 있다. 경제성장률도 변하고 산업구조도 달라진다. 인공지능이 산업과 사회를 어디까지 바꿀지 정확하게 예측하는 것도 쉽지 않다. 그렇다고 국가 발전설비와 전력망 건설을 좌우할 핵심 숫자가 불과 넉 달 만에 20~30%씩 움직이는 것을 단순한 전망 수정으로 넘길 수는 없다.

둘 중 하나는 설명이 필요하다. 5월의 전망이 잘못됐거나 8월 전망이 과도하게 높아졌거나, 아니면 그 사이 국가 전력수요의 전제가 근본적으로 바뀌었어야 한다. 장기 전망이기 때문에 틀릴 수 있다는 설명도 충분하지 않다. 15년 뒤를 예측하기 어려운 것은 5월에도 마찬가지였기 때문이다. 넉 달 만에 이렇게 큰 차이가 발생했다면 정부는 무엇이 어떻게 달라졌는지 설명해야 한다. 그렇지 못하면 정부 스스로 전기본에 대한 신뢰를 깎아먹는 셈이다.

이번 수요 증가의 중심에는 반도체 클러스터와 AI 데이터센터가 있다. 한국의 인구나 경제성장 전망이 넉 달 사이 급변한 것이 아니다. 정부가 대규모 첨단산업 프로젝트의 예상 전력수요를 추가로 반영하면서 전체 전망치가 크게 높아졌다. 반도체와 AI 산업에 충분한 전력을 공급해야 한다는 데 이견을 달 이유는 없다. 국가적으로 중요한 산업이고 전력 부족 때문에 투자가 좌절되는 상황도 막아야 한다.

그러나 기업의 투자계획과 실제 발생할 전력수요는 같은 것이 아니다. 공장 건설 계획이 발표됐다고 모든 생산라인이 예정된 시기에 들어서는 것은 아니다. 데이터센터 역시 계획된 용량이 모두 현실화된다는 보장은 없다. 경기와 투자환경, 기술 발전과 기업 전략에 따라 사업 규모와 시기는 달라질 수 있다. 특히 AI 산업은 기술 발전에 따라 단위 연산당 전력소비량이 어떻게 변할지도 장기간에 걸쳐 지켜봐야 한다.

정부도 불과 몇 달 전까지 이 같은 불확실성을 인정했다. 5월 수요전망안에서는 기업이 제출한 첨단산업 수요 가운데 2030년까지 전기사용신청 물량은 100% 반영하되 그 이후 계획은 증분의 50%만 반영했다. 중장기 투자계획의 불확실성을 감안한 것이다. 그렇다면 정부는 넉 달 사이 어떤 사업이 구체화됐고, 각각의 실현 가능성을 어떻게 평가했으며, 기존의 보수적인 반영 원칙이 어떻게 달라졌는지 공개해야 한다. 2040년 최대전력을 26.6GW나 올렸다면 그 정도의 설명 책임은 당연하다.

더욱 우려스러운 것은 우리에게 전력수요 예측 실패의 경험이 이미 있다는 점이다. 과거 국제유가와 석탄가격이 뛰는 상황에서도 이명박 정부가 전기요금 인상을 억제하면서 에너지 소비의 왜곡이 커졌다. 1차 에너지로 충당하던 수요 일부가 상대적으로 값싼 2차 에너지인 전기로 이동했다. 여기에 초유의 순환정전까지 발생하면서 전력 부족에 대한 공포가 커졌다.

다급해진 정부는 증가하는 전력수요를 충족한다는 명분으로 민간 석탄화력발전소 건설을 대거 허용했다. 문제는 이후 예상했던 만큼 전력수요가 증가하지 않았다는 데 있다. 공급과잉이 발생했고 송전망까지 제때 확보되지 못하면서 동해안의 대형 석탄발전소들은 설비를 갖추고도 충분히 가동하지 못하는 상황에 놓였다. 이 과정에서 약 1조원 규모의 비용 부담이 누적되고 있다는 지적까지 나온다. 발전소를 필요 이상으로 건설한 대가는 사업자의 손실만으로 끝나지 않는다. 전력시장 비용을 거쳐 결국 전기요금과 국민 부담으로 돌아온다.

수요예측이 틀리면 전망표의 숫자는 다시 쓰면 된다. 그러나 잘못된 숫자를 믿고 지은 발전소는 사라지지 않는다. 수십 년 동안 남는다. 발전소에 연결하기 위해 건설한 송전망도 남고 가동률이 떨어져도 투자비와 금융비용은 없어지지 않는다. 수요를 과소 전망하면 전력 부족이라는 위험이 있지만 과대 전망 역시 결코 공짜가 아니다.

이번 12차 전기본의 수요 전망을 엄격하게 검증해야 하는 이유가 여기에 있다. 특히 과도한 전망이 또다시 대규모 발전소 건설의 명분으로 이용되는 일을 경계해야 한다. 수요를 크게 잡으면 어떤 발전원도 부족해 보인다. 2040년 최대전력이 131.8GW일 때와 158.4GW일 때 필요한 발전설비가 같을 수 없다. 26.6GW라는 차이는 향후 전원믹스 논의에서 막대한 추가 발전설비가 필요하다는 주장의 강력한 근거가 된다.

그 틈을 원전 확대를 주장해 온 이른바 '원전 마피아'와 대규모 발전소 건설을 통해 이익을 얻어온 석탄발전·토건 이해관계가 파고들 빌미를 줘서는 안 된다. 과거에는 전력 부족과 순환정전의 공포가 민자 석탄화력발전소의 무더기 건설을 정당화했다. 이번에는 AI와 반도체가 그 자리를 대신해서는 안 된다. 국가 첨단산업 육성을 위해 필요한 전력을 준비하는 것과 불확실한 미래수요를 부풀려 대규모 발전설비 건설의 명분으로 삼는 것은 전혀 다른 문제다.

그렇다고 특정 에너지원을 처음부터 배제하자는 이야기는 아니다. 순서가 중요하다. 먼저 미래 수요를 최대한 객관적으로 검증해야 한다. 그 다음 확인된 수요를 어떻게 충족할 것인지 따져야 한다. 불확실한 수치를 먼저 크게 잡아놓고 그 숫자를 다시 특정 발전원의 확대 근거로 사용하는 것은 순서가 뒤바뀐 정책이다.

재생에너지 정책과의 정합성도 다시 살펴봐야 한다. 정부는 지난 5월 2030년 재생에너지 누적 설비 100GW, 2035년 발전비중 30% 이상이라는 목표를 공식적으로 내놨다. 재생에너지를 주력전원으로 육성하겠다는 방향도 분명히 했다. 이를 위해 GW급 태양광 사업과 공장지붕, 영농형·수상형, 도로·철도·농수로 등 다양한 입지를 활용한 대규모 보급계획도 제시했다.

그런데 전력수요 전망을 크게 높였다면 재생에너지 계획 역시 새로운 수요 전망에 맞춰 다시 계산해야 한다. 2035년 발전비중 30%는 고정된 발전량이 아니다. 전체 발전량이 커지면 30%를 채우는 데 필요한 재생에너지 발전량도 증가한다. 정부가 8월의 상향된 수요 전망을 채택하면서 2035년 30% 목표를 그대로 유지한다면 2030년 100GW 이후 5년 동안 재생에너지 설비를 얼마나 더 늘릴 것인지도 제시해야 한다. 수요의 분모만 바꾸고 공급계획의 한쪽을 과거 숫자에 남겨둘 수는 없다.

결국 12차 전기본을 둘러싼 논쟁의 출발점은 원전을 몇 기 더 지을 것인가도, 태양광을 몇 GW 더 설치할 것인가도 아니다. 먼저 물어야 할 질문은 훨씬 단순하다.

왜 2040년 최대전력 131.8GW가 불과 넉 달 만에 158.4GW가 됐는가.

전력소비량 전망을 28.8%, 최대전력을 20.2%나 높일 정도로 상황이 달라졌다면 정부는 그 근거를 국민에게 설명해야 한다. 어떤 반도체와 AI 데이터센터 프로젝트가 새롭게 반영됐는지, 어느 정도의 실현 가능성을 적용했는지, 5월의 전망과 산정 원칙에서 무엇이 달라졌는지를 투명하게 공개해야 한다.

전기본은 산업계의 희망사항을 모아놓은 사업계획서가 아니다. 발전소와 송전망, 변전소와 ESS를 어디에 얼마나 건설할 것인지를 결정하는 국가의 장기계획이다. 한번 잘못된 방향으로 움직이면 되돌리는 데 수십 년이 걸리고 수조원의 비용이 든다. 과거 수요예측 실패와 과잉 발전설비가 남긴 비용을 지금도 치르고 있다면 그 경험에서 배워야 한다.

AI와 반도체라는 이름만 바꿔 같은 실패를 반복해서는 안 된다.

기후솔루션이 정부가 수립 중인 제12차 전력수급기본계획을 두고 미래 전력수요의 불확실성을 이유로 LNG 발전을 확대하고 폐지 대상 석탄발전까지 ‘안보전원’으로 남길 경우 정부가 내세운 ‘재생에너지 중심 에너지 대전환’의 의미가 퇴색할 수 있다고 비판했다.

기후솔루션은 24일 논평을 통해 반도체 클러스터와 인공지능(AI) 데이터센터 등 메가프로젝트의 전력수요를 크게 반영하면서 이를 신규 화석연료 발전설비 확대의 근거로 삼아서는 안 된다고 지적했다. 동시에 2040년까지 폐지할 석탄발전을 전력수급과 계통 안정을 이유로 계속 활용할 수 있도록 길을 열어두는 정책 역시 탈석탄 기조와 충돌할 수 있다고 주장했다.

이해를 돕기 위해 AI로 생성한 이미지입니다

핵심 쟁점은 크게 높아진 미래 전력수요 전망이다. 기후솔루션에 따르면 12차 전기본 수요 재전망 과정에서 2040년 연간 목표 전력소비량은 불과 넉 달 전보다 약 190TWh 증가했다.

반도체와 AI 데이터센터 등이 주요 증가 요인으로 거론되고 있지만 실제 투자 규모와 가동 시점에는 상당한 불확실성이 존재한다. 12차 전기본 수립 총괄위원회 수요전망소위 역시 AI 데이터센터 투자계획의 불확실성을 인정해 일부 수요만 이번 계획에 반영했다.

기후솔루션은 대규모 산업 프로젝트가 장기간에 걸쳐 단계적으로 진행되는 만큼 현재 제시된 수요 전망에 맞춰 발전·계통 설비를 선제적으로 고정하는 방식에 신중해야 한다고 강조했다. 투자 현실화 정도와 실제 전력수요 변화에 대응할 수 있도록 복수의 수요 시나리오를 마련해야 한다는 것이다.

특히 높은 수요 전망이 화석연료 발전 확대의 근거가 될 가능성을 경계했다.

김성환 기후에너지환경부 장관은 지난 18일 12차 전기본과 관련해 “불가피하게 가스발전이 일부 늘어날 것”이라고 밝혔다. 미래 전력수요 증가에 대응하기 위해 일정 규모의 LNG 발전 확대가 필요하다는 의미로 해석된다.

여기에 석탄발전 문제가 더해졌다. 지난 20일 석탄화력발전소 폐지 지역과 노동자의 정의로운 전환을 지원하기 위한 특별법안이 마련되면서 전력수급과 계통 안정을 위해 폐지 대상 석탄발전을 ‘안보전원’으로 활용할 수 있는 가능성이 열렸다.

기후솔루션은 석탄발전소 폐지에 따른 노동자와 지역경제 지원 필요성에는 공감하면서도 이를 석탄발전 존치 문제와 분리해야 한다고 지적했다. 2040년 탈석탄을 선언한 정부가 전력수급과 계통 안정을 이유로 폐지 대상 석탄발전을 계속 유지할 수 있는 예외를 만드는 것은 별개의 문제라는 것이다.

특히 미래 전력수요 증가가 안보전원 존치의 근거로 활용될 경우 2040년 탈석탄이라는 기존 약속 자체가 흔들릴 가능성이 있다고 우려했다.

일부 대규모 데이터센터가 2040년 폐지 대상 석탄발전소 인근에서 추진되고 있다는 점도 문제로 지적됐다. 신규 전력수요가 해당 발전소의 가동률을 높이거나 발전소를 계속 유지해야 한다는 논리로 이어질 가능성을 배제하기 어렵다는 것이다.

결국 미래 수요를 이유로 한쪽에서는 LNG 발전을 늘리고 다른 한쪽에서는 폐지할 석탄발전을 남기는 상황이 발생할 수 있다는 지적이다. 이 경우 정부가 강조하는 ‘에너지 대전환’에서 정작 무엇을 전환한다는 것인지 불분명해질 수밖에 없다는 비판이다.

기후솔루션은 보다 근본적인 문제로 국내 전력시스템의 계통과 시장 구조를 꼽았다. 정부가 재생에너지 중심의 에너지 대전환을 강조하고 있지만 현실에서는 재생에너지 확대를 가로막는 계통과 시장의 병목이 충분히 해소되지 않고 있다는 것이다.

재생에너지 확대에 따라 지역별 계통 부족과 접속 지연, 송전망 건설 지연, 출력제어 등이 발생하고 있는 상황에서 신규 대형 발전설비를 추가하고 기존 석탄발전까지 예비자산으로 남기는 방식으로 전력수요 증가에 대응해서는 에너지 대전환의 방향이 왜곡될 수 있다고 지적했다.

이에 따라 12차 전기본의 중심을 단순한 발전설비 확충에서 전력시스템 전환으로 옮겨야 한다고 주장했다. 재생에너지를 주력 전원으로 확대하는 동시에 에너지저장장치(ESS), 수요관리, 가상발전소(VPP) 등 유연성 자원을 전력수급과 계통 운영의 핵심 수단으로 활용해야 한다는 것이다.

전력수요 전망 역시 하나의 숫자로 고정해서는 안 된다고 강조했다. 반도체와 데이터센터 투자가 계획대로 진행되는 경우뿐 아니라 투자가 지연되거나 규모가 축소되는 경우까지 복수의 시나리오를 마련하고 실제 산업투자와 수요 증가에 따라 발전·계통 투자를 단계적으로 결정할 필요가 있다는 주장이다.

전력수요가 늘어날 가능성이 있다는 전망과 이를 이유로 수십 년 동안 운영될 화석연료 발전설비를 확대하는 것은 별개의 문제다. 미래 산업 육성을 위해 안정적인 전력공급 능력을 확보해야 한다는 필요성이 곧바로 LNG 발전 확대와 석탄발전 존치의 당위성을 의미하지는 않는다.

특히 정부가 재생에너지 확대를 주요 정책 방향으로 내세우고 있는 만큼 12차 전기본에서는 이에 상응하는 구체적인 전력망과 시장 개편 방안이 제시돼야 한다는 지적이 나온다. 재생에너지 설비를 늘리는 것뿐 아니라 생산된 전력을 계통이 받아들이고 저장·거래해 산업 수요와 연결할 수 있는 시스템을 만드는 것이 중요하기 때문이다.

재생에너지·친환경 분야에서는 정부 정책에 대한 우려도 점차 깊어지고 있다. 현 정부가 재생에너지 확대와 에너지 전환을 전면에 내세우면서 이전 정부보다 정책 방향에서는 진전된 모습을 보이고 있지만 실제 전력수급 정책은 여전히 이에 미치지 못하고 있다는 평가다.

재생에너지 확대를 강조하면서 늘어나는 전력수요에는 LNG 발전 확대로 대응하고, 폐지할 석탄발전에는 ‘안보전원’이라는 형태로 존치 가능성을 열어놓는다면 정책의 일관성을 확보하기 어렵다는 지적이다. 재생에너지를 강조하는 선언과 실제 전원계획 사이의 간극이 커질수록 ‘말로만 재생에너지를 외친다’는 비판도 피하기 어려워진다.

12차 전기본은 현 정부가 내세운 ‘재생에너지 중심 에너지 대전환’의 실질적인 방향을 확인할 첫 시험대다. 이전 정부보다 나아진 정책 방향에 머무르는 것이 아니라 재생에너지가 실제 주력 전원으로 성장할 수 있도록 전력망과 시장, 저장장치와 유연성 자원에 대한 구체적인 변화가 뒤따라야 한다는 목소리가 커지고 있다.

그런데 정작 그 전기를 사용하는 데이터센터를 지을 곳부터 마땅치 않다. 지난 12일 서울시 구청장협의회는 제203차 정기회의를 열어 데이터센터 건립 제한을 위한 제도 개선안을 만장일치로 의결했다. 데이터센터 건축 때 건축심의를 의무화하고 제2·3종 일반주거지역에서는 건립을 제한할 수 있도록 서울시 조례를 개정하자는 내용이다. 장기적으로는 준주거지역과 준공업지역, 상업지역에서도 전력과 용수 여건, 주변 주거환경을 고려해 자치구가 허가 여부를 결정할 수 있도록 건축법 개정까지 요구하기로 했다.

AI 생성 이미지

구청장들의 걱정에 근거가 없는 것은 아니다. 영등포구에서 이미 추진됐거나 추진 중인 데이터센터만 8곳이다. 1곳은 완공됐고 2곳은 공사 중이며 나머지도 건립이나 인허가 절차가 진행되고 있다. 영등포구는 데이터센터가 계속 늘어나면 지역 내 7개 변전소만으로 전력 공급이 어려워져 일반 건축물은 물론 재개발과 재건축 사업에도 영향을 미칠 수 있다고 우려한다. 여기에 대규모 전력 사용과 냉각용수, 소음과 열, 주거환경에 대한 주민들의 걱정도 더해진다. AI 산업은 필요하지만 데이터센터가 주거지역 가까이 들어오는 것은 곤란하다는 얘기다.

그런데 서울 구청장들이 데이터센터를 걱정하기 하루 전인 지난 11일 국회에서는 정반대편의 사람들이 모였다. 전국 9개 지역에서 올라온 농민과 주민들이었다. 이들은 ‘일방적 희생 넘어 정의로운 전환으로, 농촌의 목소리를 듣다’를 주제로 열린 토론회에서 태양광과 풍력, 양수발전, 고압 송전선로 등 에너지 전환 과정에서 농촌이 겪고 있는 문제를 증언했다. 국회 본관 앞에서는 기자회견도 열렸다. 이들의 주장은 재생에너지 확대 자체를 반대한다는 것이 아니었다. 국가의 에너지 전환을 위해 농촌 주민의 삶과 생존권이 일방적으로 희생되는 방식은 받아들일 수 없다는 것이었다.

공교롭게도 이틀 사이 서울과 농촌에서 제기된 두 주장을 나란히 놓으면 대한민국 전력 정책이 처한 딜레마가 선명하게 드러난다. 서울에서는 막대한 전기를 소비하는 데이터센터가 지역 전력망과 주거환경에 부담을 준다며 규제를 요구한다. 농촌에서는 도시와 산업단지에 공급할 전기를 생산하기 위한 태양광과 풍력, 그리고 그 전기를 운반할 송전망 때문에 자신들이 희생되고 있다고 주장한다. 전기를 사용하는 시설도 부담스럽고 전기를 생산하는 시설도 부담스럽다. 생산한 전기를 소비지로 보내는 송전시설 역시 환영받지 못한다. 각각의 주장만 떼어놓고 보면 충분히 이해할 만하지만 세 가지를 한꺼번에 놓으면 결국 하나의 질문에 부딪힌다. 그렇다면 전기는 어디에서 만들어 어디로 보내야 하는가.

농촌의 불만을 단순한 지역이기주의로 치부할 수도 없다. 그동안 발전소와 송전선로 같은 대규모 에너지 인프라 상당수가 비도시 지역에 자리 잡았다. 전기의 최종 소비는 수도권과 대도시, 산업단지에 집중되지만 이를 생산하고 운반하는 과정에서 발생하는 공간적 부담은 농어촌이 상당 부분 떠안아왔다. 재생에너지 확대 과정에서도 비슷한 문제가 반복될 가능성이 있다. 탄소중립이라는 국가적 목표에는 동의하지만 그 과정에서 농지가 발전사업 부지로 바뀌고 농촌의 경관과 생활환경이 변하며 지역 주민이 충분한 경제적 혜택을 얻지 못한다면 반발이 생기는 것은 당연하다. 11일 국회에 모인 농민과 주민들이 주민 참여와 이익 공유를 강조한 배경도 여기에 있다.

다만 농촌 태양광을 외부 자본에 의한 일방적인 농촌 침탈로만 설명하는 것 역시 현실을 지나치게 단순화한다. 태양광 발전사업자가 남의 땅을 아무런 대가 없이 가져다 발전소를 짓는 것은 아니다. 토지를 매입하거나 임차하고 발전사업과 개발행위에 필요한 절차를 밟는다. 사업 과정에서 주민들과 협의하고 지역에 따라 마을발전기금이나 각종 지원금을 지급하기도 한다. 주민이 발전사업에 직접 참여하고 수익 일부를 공유하는 제도도 운영되고 있다. 모든 태양광 사업을 농촌의 희생이라는 하나의 틀로 설명하기 어려운 이유다.

더 근본적으로는 농지를 소유한 농민의 선택권도 생각해야 한다. 농민이 자신의 땅에서 계속 농사를 지을 것인지, 태양광 발전사업자에게 임대할 것인지 결정하는 것 역시 재산권의 영역이다. 농사로 얻는 소득보다 태양광 부지 임대료가 훨씬 높다면 고령의 농민에게 농업을 계속하라고 요구할 명분이 어디까지 있는지도 생각해볼 문제다. 식량안보를 위해 농지를 보전해야 한다는 주장은 타당하지만 그 비용을 농민 개인에게만 부담시킬 수는 없다. 사회 전체가 식량안보를 원한다면 농민이 농사를 계속할 수 있을 정도의 경제적 조건도 사회가 만들어줘야 한다. 농업으로 충분한 소득을 얻기 어렵게 해놓고 더 높은 소득을 얻을 수 있는 토지 이용은 막겠다는 것 역시 모순이다.

그렇다고 모든 것을 시장에 맡기는 것이 답도 아니다. 같은 농촌 안에서도 이해관계는 다르다. 농지를 소유한 사람과 실제 농사를 짓는 사람이 다를 수 있기 때문이다. 토지 소유자에게 태양광은 새로운 임대소득이 될 수 있지만 그 땅에서 농사를 짓던 임차농에게는 경작지를 잃는 문제가 될 수 있다. 발전소와 인접한 주민과 멀리 떨어진 주민의 이해관계도 같지 않다. ‘농민’이나 ‘지역주민’이라는 하나의 이름으로 묶기에는 현실이 훨씬 복잡하다. 농촌 태양광 문제를 사업자와 농민의 대립으로만 설명할 수 없는 이유다.

영농형 태양광이 대안으로 주목받는 것도 이 때문이다. 농사를 포기하고 발전을 선택하는 것이 아니라 같은 땅에서 농업과 발전을 병행하자는 것이다. 농업 생산기반을 유지하면서 농가에는 추가 소득을 제공하고 국가적으로는 재생에너지 설비를 확대할 수 있다면 분명 매력적인 선택이다. 그러나 영농형 태양광 역시 만능 해법은 아니다. 누가 토지를 소유하고 누가 농사를 지으며 누가 발전수익을 가져갈 것인지에 따라 새로운 이해관계가 발생할 수 있다. 결국 중요한 것은 태양광이라는 기술 자체가 아니라 그 사업에서 발생하는 비용과 편익을 어떻게 배분하느냐에 있다.

서울의 데이터센터 문제도 본질적으로 다르지 않다. AI 서비스를 이용하는 시민은 데이터센터가 어느 동네에 있는지 알 필요가 없다. 기업 역시 필요한 순간 서버에 접속하면 된다. AI 산업이 성장하면 그 경제적 편익은 국가 전체로 퍼진다. 그러나 데이터센터가 들어서는 지역 주민에게는 전력 부족과 용수, 소음과 열, 주거환경 변화가 현실적인 문제가 된다. 국가적으로는 필요한 시설이지만 지역의 입장에서 보면 비용과 편익의 계산이 달라지는 것이다.

태양광과 송전망도 마찬가지다. 농촌에서 생산한 전력은 수도권의 빌딩과 산업단지에서 사용되고 기업의 RE100 달성에도 활용된다. 재생에너지 확대에 따른 탄소 감축 효과 역시 사회 전체가 공유한다. 그러나 발전소와 송전선로가 들어서는 지역 주민에게는 농지와 경관, 생활환경의 변화가 눈앞의 현실이다. 결국 데이터센터와 태양광을 둘러싼 갈등은 서로 다른 문제가 아니라 같은 구조에서 발생한다. 전력 소비와 에너지 전환의 편익은 넓게 분산되는 반면 전력 인프라가 가져오는 비용은 특정 지역에 집중되는 구조다.

그렇다면 해법 역시 어느 한쪽에만 희생을 요구하는 방식이어서는 안 된다. 수도권과 대도시도 자신들이 소비하는 전력에 대한 공간적 책임을 더 많이 져야 한다. 건물과 공장 지붕 태양광, 분산형 전원, 에너지저장장치 등 도시 안에서 감당할 수 있는 전력 인프라는 최대한 소비지역 가까이에 설치해야 한다. 데이터센터 역시 전력망 여건을 고려해 입지를 결정하고 지역사회가 감당해야 하는 부담에 상응하는 편익을 제공하는 방안을 고민할 필요가 있다.

농촌에도 합당한 대가가 돌아가야 한다. 토지 임대료나 일회성 발전기금에 그치지 않고 발전사업이 운영되는 동안 지역사회가 지속적으로 경제적 편익을 공유할 수 있는 구조를 확대할 필요가 있다. 주민참여형 발전과 영농형 태양광은 그 방법 가운데 하나가 될 수 있다. 동시에 정상적인 절차를 거쳐 토지를 확보하고 주민과 협의해 추진되는 사업까지 모두 농촌을 희생시키는 개발로 규정해서도 곤란하다. 재생에너지 확대의 필요성을 인정한다면 일정한 사회적 비용 역시 받아들여야 하기 때문이다.

정부의 역할은 바로 이 이해관계를 조정하는 데 있다. 발전소를 몇 GW 늘리겠다는 목표만 세워서는 부족하다. 어디에서 전력을 만들고 어디에서 소비하며 어떤 전력망을 통해 이동시킬 것인지까지 하나의 공간정책으로 다뤄야 한다. 그 과정에서 발생하는 비용을 누가 부담하고 경제적 편익을 누가 가져갈 것인지도 명확하게 설계해야 한다. 발전소와 송전망은 농촌에 몰아놓고 수도권은 전력 소비만 늘리는 구조도 지속 가능하지 않지만, 모든 지역의 반대를 이유로 필요한 전력 인프라 건설을 포기하는 것 역시 가능하지 않다.

지난 11일 국회에 모인 농민들과 하루 뒤 데이터센터 규제를 요구한 서울 구청장들의 행동은 전혀 다른 사건처럼 보인다. 그러나 둘은 결국 같은 질문을 던지고 있다. 국가적으로 필요한 전력시설의 부담을 누가 질 것인가라는 질문이다. 서울은 AI 산업을 원하고 기업은 더 많은 전력을 원한다. 정부는 탄소중립을 위해 재생에너지를 확대하려 한다. 농촌은 지역의 희생을 강요하지 말라고 하고 송전선로가 지나가는 주민도 자신의 삶을 존중해달라고 요구한다. 어느 하나 틀린 말은 아니다. 문제는 이 모든 요구를 동시에 만족시키는 전력시스템은 존재하지 않는다는 데 있다.

발전소에는 땅이 필요하고 전기를 옮기려면 송전선과 변전소가 필요하다. AI를 돌리려면 데이터센터도 필요하다. 그리고 이 모든 시설은 결국 대한민국의 어느 지역엔가 들어서야 한다. 이제 에너지 논쟁도 어떤 발전원이 더 좋은지를 따지는 수준을 넘어 어디에 지을 것인지, 그 부담을 누가 지고 발생하는 이익을 어떻게 나눌 것인지를 논의해야 한다.

AI도 원하고 탄소중립도 원한다. 값싼 전기도 필요하고 안정적인 전력 공급도 원한다. 그런데 서울은 데이터센터가 싫고 농촌은 발전소가 싫으며 그 사이의 지역은 송전탑이 싫다고 한다면 답은 나오지 않는다. 전기는 스위치 너머에서 저절로 만들어지는 것이 아니다. 어디선가는 만들어야 하고 어디론가는 보내야 하며 어디선가는 사용해야 한다. 대한민국의 에너지 전환은 이제 그 불편하지만 피할 수 없는 사실을 인정하는 데서부터 다시 시작해야 한다.

기온 관련 조기 사망 위험에도 약 35만 명 기여 추정…“몰랐던 위험 아닌, 알고도 이어온 선택의 책임 물어야”

한국전력공사(이하 한전)와 발전자회사들이 적어도 30년 전부터 기후변화와 화석연료 중심 전력체계가 초래할 위험을 경고받고도 이후 대규모 석탄화력발전을 지속적으로 확대해 왔다는 분석이 나왔다. 한전과 발전자회사 5곳의 2011~2023년 누적 온실가스 배출량은 약 25억 6000만 톤으로, 이를 최근 기후경제학 연구에 적용하면 전 세계에 초래한 사회적 비용이 최소 약 4870억 달러(약 686조 8000억 원)에 이르고 향후 약 35만 명의 기온 관련 조기 사망 위험에 기여한 것으로 추정됐다.

기후솔루션은 19일 이 같은 내용을 담은 이슈브리프 ‘한전은 알고 있었다: 기후위기를 알고도 석탄발전을 확대한 30년과 그 책임’을 발표했다. 이번 브리프는 농업인들이 한국전력공사와 한국중부발전·한국서부발전·한국남부발전·한국남동발전·한국동서발전을 상대로 제기한 기후피해 손해배상소송 과정에서 확보·제출된 자료와 전문가 의견서 등을 토대로 한전 그룹의 기후위기 인식과 이후 의사결정의 궤적을 추적했다.

브리프에서 새롭게 조명한 자료는 1996년 통상산업부 발주로 한국산업경제연구원 등이 수행한 ‘한국전력공사 경영진단’이다. 당시 경영진단은 1992년 체결된 유엔기후변화협약을 비롯한 국제적 대응이 “화석연료 사용에 대한 실질적인 규제로 현실화될 전망”이라고 내다봤다. 특히 유연탄발전 확대를 포함하고 있던 당시 장기전력수급계획이 “심각한 도전에 직면할 것”이라고 진단했다.

오늘날의 탄소규제와 에너지전환을 둘러싼 위험이 갑자기 등장한 것이 아니라, 한전의 경영 방향을 진단하는 공식 연구에서 대안과 함께 이미 30년 전 구체적으로 제기됐던 셈이다.

1996년 ‘한국전력공사 경영진단' 표지 및 해당 페이지 발췌. 기후솔루션 제공.

한전 스스로도 같은 문제를 반복해서 인식했다. 한전은 2005년 발간한 첫 지속가능경영보고서에서 기후변화 대응을 회사의 역할이자 지속가능경영의 주요 목표로 설정하고, 전력공급사슬의 친환경화와 청정에너지 개발, 재생에너지 확대 등을 장기 경영계획의 실행 과제로 제시했다. 2020년에는 2050 탄소중립을 내세웠고, 이후에도 화석연료 중심 전력시스템에서 벗어날 필요성을 지속적으로 강조해 왔다.

그러나 실제 발전설비 투자는 이 같은 경고와 선언과 다른 방향으로 진행됐다. 한전 그룹의 화력발전 설비용량은 1990년 1만 741MW에서 2000년 2만 8714MW, 2010년 4만 3308MW로 늘었다. 특히 파리협정이 채택된 직후인 2016~2017년에는 당진·태안·삼척·보령 등에서 1GW급 대형 석탄화력발전기 8기, 총 약 8.2GW가 새롭게 가동되기 시작했다.

국내 신규 석탄발전 억제 정책이 추진된 이후에도 화석연료 투자는 계속됐다. 한전은 2020년 인도네시아 자바 9·10호기와 베트남 붕앙 2호기 석탄발전 사업 투자를 결정했다. 이는 한국이 2050 탄소중립을 선언한 해이자 국내에서는 이미 신규 석탄발전의 진입을 억제하는 정책이 시행된 이후였다.

브리프는 한전 그룹이 목표관리제와 배출권거래제에 직접 보고한 자료를 토대로 2011~2023년 누적 온실가스 배출량을 약 25억 6000만 톤으로 집계했다. 이는 같은 기간 한국의 산업 및 화석연료 부문 배출량의 약 31%, 전 세계 배출량의 약 0.5%에 해당한다.

기후솔루션의 의뢰로 국제환경법연맹(Environmental Law Alliance Worldwide·ELAW)의 조니 챔벌린(Johnnie Chamberlin) 박사가 작성한 전문가 의견서는 이 누적배출량을 탄소의 사회적 비용(Social Cost of Carbon·SCC)과 탄소의 사망 비용(Mortality Cost of Carbon·MCC)에 적용해 기후피해 규모를 정량화했다.

미국 환경보호청(EPA)의 탄소 사회적 비용인 톤당 190달러를 적용하면 한전 그룹의 2011~2023년 배출로 인한 사회적 비용은 약 4870억 달러로 추정된다. 세계 경제 전반에 미치는 거시경제적 피해를 반영해 탄소 1톤의 사회적 비용을 1200달러 이상으로 산정한 최근 연구를 적용하면 비용은 3조 달러를 넘어선다.

또 탄소 1톤의 추가 배출에 따른 장래 기온 관련 사망 위험을 추정한 연구를 적용할 경우, 한전 그룹의 같은 기간 누적배출은 향후 약 35만 1000명의 기온 관련 조기 사망 위험에 기여한 것으로 추정됐다. 이는 한전 그룹의 배출로 특정 개인의 사망이 발생한다는 의미가 아니라, 추가적인 온실가스 배출이 전 세계적으로 기온 관련 조기 사망 위험을 얼마나 높이는지를 통계적으로 환산한 결과다.

이번 분석은 농업인들이 제기해 현재 진행 중인 기후피해 손해배상소송의 핵심 쟁점과도 맞닿아 있다. 한전과 발전자회사들은 소송에서 전력수급기본계획과 전력거래소의 지시에 따라 화력발전을 수행했으며 자신들에게 실질적인 선택권이 없었다는 취지로 주장하고 있다. 한전은 자신이 직접 발전사업을 하지 않는다는 점도 온실가스 배출에 대한 책임이 없다는 근거로 들고 있다.

이에 원고 측은 전력수급기본계획이 개별 발전사업자에게 특정 발전소의 건설을 강제하는 계획이 아니며, 발전사업자들에게 실제 사업 선택의 여지가 있었다고 반박하고 있다. 또한 한전이 발전5사의 지분 전부를 보유한 모회사이자 국내 송·배전 및 판매를 담당하는 전력산업의 핵심 주체라는 점에서 발전자회사의 사업 방향과 에너지전환에 실질적 영향력을 행사할 위치에 있었다고 주장한다.

해외에서는 대규모 배출기업의 누적배출과 기후피해 사이의 책임을 법적으로 판단하는 흐름도 나타나고 있다. 2025년 독일 함 고등법원은 페루 농부가 독일 에너지기업 RWE를 상대로 제기한 소송에서 원고의 개별 청구는 받아들이지 않았지만, 대규모 온실가스 배출기업이 자신의 배출 기여도에 비례해 기후피해에 대한 민사상 책임을 질 수 있다는 법적 가능성을 인정했다.

보고서 저자인 기후솔루션 김예니 변호사는 “이번에 확인된 기록이 보여주는 것은 한전이 기후위기와 화석연료 의존의 위험을 몰랐던 것이 아니라, 적어도 30년 전부터 이를 충분히 인식할 수 있었고 실제로 구체적인 경고까지 받았다는 사실”이라며 “그럼에도 화력발전 중심의 선택을 반복해 온 만큼 이제는 그 선택이 초래한 기후피해에 대한 책임을 논해야 한다”고 말했다.

이어 “대규모 배출기업이 기후변화에 얼마나 기여했는지를 과학적으로 정량화하는 방법론이 발전하고 있고, 해외 법원에서도 배출 기여도에 따른 민사책임 가능성이 인정되고 있다”며 “이번 소송은 우리 법원이 대규모 배출기업의 과거 선택과 기후피해 사이의 책임을 어떻게 판단할지 묻는 중요한 사례가 될 것”이라고 말했다.

원자력발전은 핵분열 과정에서 발생하는 막대한 열을 식히기 위해 엄청난 양의 냉각수를 사용한다. 이 때문에 대부분의 원전은 바다나 강, 대형 호수 인근에 건설된다. 냉각수 공급이 원활하지 않으면 발전 효율이 떨어질 뿐 아니라, 일정 기준 이상으로 수온이 상승하거나 취수량이 부족할 경우 출력 감축이나 가동 중단까지 불가피하다.

실제로 해외에서는 이러한 사례가 반복되고 있다. 유럽에서는 최근 수년간 기록적인 폭염과 가뭄으로 주요 하천의 수위가 낮아지고 수온이 상승하면서 여러 원전이 출력을 줄이거나 일시적으로 가동을 제한했다. 냉각에 사용할 물이 부족하거나 환경 규제로 인해 고온의 냉각수를 하천에 방류할 수 없었기 때문이다. 기후위기가 단순히 재생에너지의 변동성 문제가 아니라 원전의 안정적인 운영에도 직접적인 영향을 미친다는 사실을 보여주는 사례다.

이해를 돕기 위해 AI로 생성한 이미지입니다

문제는 앞으로 이러한 현상이 더욱 빈번해질 가능성이 높다는 점이다. 기후변화는 폭염의 강도와 지속 기간을 늘리고 있으며, 지역별 강수량 편차도 확대되고 있다. 물 부족은 더 이상 일부 국가만의 문제가 아니다. 산업용수와 생활용수, 농업용수 확보 경쟁이 심화되는 상황에서 대규모 냉각수를 필요로 하는 원전은 수자원 확보 측면에서도 새로운 부담이 될 수 있다.

국내 역시 예외는 아니다. 우리나라는 여름철 폭염이 갈수록 심해지고 있으며, 극한호우와 가뭄이 반복되는 등 기후변화의 영향이 뚜렷하게 나타나고 있다. 여기에 반도체 클러스터와 AI 데이터센터 등 대규모 전력·용수 수요 시설이 잇따라 들어서고 있다. 이런 상황에서 신규 원전까지 확대될 경우 지역별 수자원 관리 부담은 더욱 커질 가능성이 있다.

원전 논의에서 간과되는 또 하나의 사실은 ‘에너지 안보’와 ‘물 안보’가 점점 분리될 수 없다는 점이다. 과거에는 발전소를 얼마나 많이 짓느냐가 핵심이었다면, 이제는 발전소를 안정적으로 운영할 수 있는 물을 얼마나 확보할 수 있느냐도 중요한 정책 변수다. 특히 기후변화 시대에는 냉각수 확보 능력 자체가 발전 설비의 경쟁력을 좌우하는 요소가 될 수 있다.

반면 태양광과 풍력은 발전 과정에서 냉각수를 거의 사용하지 않는다. 발전 설비를 운영하기 위해 막대한 수자원을 지속적으로 소비하지 않는다는 점은 앞으로 더욱 중요한 장점으로 평가받을 가능성이 높다. 전력 생산 과정에서 물 사용량까지 고려하는 ‘물 발자국(Water Footprint)’ 개념이 에너지 정책의 새로운 기준으로 자리 잡고 있는 것도 이러한 이유에서다.

물론 어느 발전원도 완벽하지 않다. 원전은 안정적인 기저전원을 공급할 수 있는 장점이 있고, 재생에너지는 출력 변동성과 계통 운영이라는 과제를 안고 있다. 그러나 특정 발전원의 장점만을 강조한 채 구조적인 한계를 외면해서는 현실적인 에너지 정책을 설계하기 어렵다.

앞으로 원전 확대를 논의한다면 경제성과 탄소배출량뿐 아니라 냉각수 확보 가능성, 기후변화에 따른 운영 리스크, 지역 수자원과의 경쟁까지 함께 검토해야 한다. 에너지 정책은 더 이상 전력만의 문제가 아니다. 기후위기 시대에는 전기를 생산하는 기술과 함께 그 전기를 생산하기 위해 얼마나 많은 물을 필요로 하는지도 국가 에너지 전략의 핵심 기준이 되어야 한다.